Aparenta ser una de las reformas más amables del Gobierno y, en cambio, tiene a las empresas y a parte de la supervisión enfrente.
Cuando los diputados de la Comisión de Asuntos Económicos empiecen a estudiar posibles cambios al proyecto de ley de creación de la nueva Autoridad de Defensa del Cliente Financiero lo harán sobre las dudas expuestas por el Banco de España y la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV).
Incluso advertencias, estas de las patronales CEOE y Cepyme, que descartaron dar su aval dentro del análisis de la norma del Consejo Económico y Social (CES). En su rechazo a la reforma, plantean incluso la inconstitucional de varios de sus preceptos. También avisa de ello la CNMV.
La ley se remonta a la trasposición en 2017 de la directiva sobre resolución alternativa de conflictos en materia de consumo, que llama a centralizar en una única entidad los litigios en el sector financiero.
La nueva autoridad nace para asumir los servicios de reclamaciones del Banco de España, la CNMV y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, a los que llegan asuntos no resueltos por los servicios de las propias entidades. Una opción extrajudicial, voluntaria para los clientes pero obligada para las entidades si así lo desean los primeros.
¿Cuáles son los aspectos que más dudas genera el proyecto de ley que espera en el Congreso?
¿Por qué acabar con el modelo actual?
La CNMV y la CEOE han puesto en duda la conveniencia de cambiar de modelo. El supervisor saca pecho de los resultados obtenidos por los actuales servicios de reclamación, al igual que la patronal, que utiliza sus mismos argumentos, replicando párrafos textuales del informe de la CNMV (anterior al veto de la CEOE).
Ambos destacan el coste que puede suponer la creación de un nuevo organismo y el proceso hasta su puesta en marcha y adaptación. Prescindir de los actuales servicios, sostiene la patronal, implicaría perder buena parte del nivel de capacitación técnica, conocimientos y experiencia lograda, que la nueva autoridad no podría alcanzar hasta superar una curva de aprendizaje.
La CNMV pide reconsiderar la centralización de reclamaciones en una única autoridad independiente, mientras que en la CEOE sí ven positivo unificar los tres servicios, pero en un organismo ya existente y avanzar hacia un modelo ‘twin peaks’: un supervisor de solvencia, que sería el Banco de España, y otro de conducta, que se ocuparía de las reclamaciones, para lo cual apuestan por la CNMV.
No lo exige la directiva, tampoco lo recomienda
Finalmente, destacan que la decisión de crear una nueva autoridad administrativa para emitir resoluciones vinculantes no viene ni exigida ni recomendada por la directiva europea.
Es más, aseguran que no tiene precedente en los países de la Unión: Francia, Bélgica o Portugal, sostienen en CNMV y CEOE, sólo han incluido adaptaciones menores en sus sistemas de resolución extrajudicial. Y los que han optado por nuevos (Alemania, Italia o Dinamarca) lo han hecho en base a fórmulas de resolución no vinculante.
El proyecto distingue entre resoluciones vinculantes y no vinculantes. Las primeras se reservan para aquellos incumplimientos sobre conducta y cláusulas abusivas cuando el importe reclamado sea inferior a 20.000 euros. Las de importe superior y todas relacionadas con buenas prácticas y usos financieros serían no vinculantes. El litigio no acabaría ahí, ya que tanto las resoluciones vinculantes, como las que no, son recurribles.
Por ello mismo, el Banco de España duda que, como esgrime el Gobierno, la reforma propicie un mecanismo ágil y eficaz. «Un esquema ágil y eficaz pasaría por una resolución vinculante que no fuera recurrible ante ninguna instancia ni orden jurisdiccional», esgrime en sus alegaciones a la norma.
En ellas plantea imitar el modelo utilizado en los códigos de buenas prácticas, con un compromiso previo de las entidades a cumplir de forma voluntaria reclamaciones que no alcancen un umbral. Uno fijado en los 1.000 euros, asegura la entidad, cubriría el 90% de las reclamaciones.
Dudas sobre su constitucionalidad
El CES, por su parte, censura la distinción en base a un umbral económico, que no ve adecuadamente justificado. Considera que puede impedir el ejercicio de derechos a todos los consumidores y puede chocar con la figura de las reclamaciones colectivas, que aglutinarían cuantías superiores.
El Consejo de Consumidores y Usuarios también avisó que el límite puede ser suficiente para consumidores de créditos, pero no para los contratantes de seguros o instrumentos de ahorro e inversión, y aunque celebran como «avance» la nueva autoridad y su emisión de resoluciones vinculantes, exigen extender este carácter a aquellas referidas a buenas prácticas y usos financieros.
La CNMV, por su parte, apuesta por mantener el carácter no vinculante de las resoluciones y avisa de que, en caso de ser vinculante, el sistema corre riesgo de ser inconstitucional. Al tratarse de un sistema obligatorio para las entidades, duda de su compatibilidad con el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24.1 de la Constitución) y el principio de exclusividad jurisdiccional (117.3).
La patronal también ve colisión con estas garantías constitucionales, pues supone traspasar a la Administración la resolución de una controversia entre particulares, siendo la competencia de este órgano obligatoria y la decisión vinculante.
El supervisor recuerda la anulación de un artículo de la Ley de contrato de seguro por imponer un sistema de arbitraje y excluir el derecho a someter la cuestión a jurisdicción ordinaria. No le vale al supervisor el recurso contencioso-administrativo, al que no ve competente para conocer el fondo de un asunto de naturaleza civil.
Hechos idénticos resueltos en tribunales distintos
Y es que esta separación es otro de los puntos calientes de la norma. Las resoluciones no vinculantes pasarían a ser recurridas al orden jurisdiccional civil –la resolución tendría el valor de un informe pericial– mientras que las vinculantes tendrían que ser recurridas al orden contencioso-administrativo.
La CNMV exigió, sin éxito, aclarar en el artículo dedicado a estos recursos que las resoluciones vinculantes fueran recurribles no sólo en cuanto a aspectos procedimentales, sino también en cuanto al fondo de la cuestión. Sospecha que la regulación del Gobierno plantea un recurso limitado a cuestiones relacionadas con el derecho administrativo y el procedimiento, pero no con el fondo.
Tampoco ve apropiado el Banco de España que los recursos sobre conducta y cláusulas abusivas –cuestiones sometidas a resoluciones vinculantes si no alcanzan 20.000 euros– se diriman en esta jurisdicción. Alude a «dificultades prácticas» que pueden entrañar para los jueces de este orden. Sostiene que estos litigios corresponden en la práctica judicial al orden civil, pero ven aún menos apropiada esta atribución al señalar que reclamaciones de este tipo, pero a partir de 20.000 euros, sí serán tratadas por la jurisdicción civil.
Así, critica que se posibiliten criterios distintos entre ambas jurisdicciones, con el agravante de que el sistema jurisdiccional español no dispone de instrumentos para unificar doctrina de órdenes distintos. Una misma materia nunca se atribuye a diferentes órdenes. En función de la cuantía, hechos absolutamente idénticos se resolverían en jurisdicciones distintas, posibilitando sentencias firmes contradictorias.
La propuesta, según la CNMV, altera la distribución de competencias entre órdenes prevista en la Ley Orgánica del Poder Judicial, algo que requeriría una modificación de esta ley, pero además una norma del mismo rango legal.
Tasa fija, sin importar reclamación o resolución
La financiación de la nueva autoridad también ha recibido críticas. El proyecto plantea una tasa de importe fijo de 250 euros por cada reclamación atendida, a sufragar por parte de las entidades.
El Banco de España cuestiona que responda al principio de equidad que inspira la regulación sobre resolución alternativa de conflictos en materia de consumo. Esta norma exige que el sistema sea gratuito para el consumidor, pero no prevé un coste para el empresario.
También señala que el importe es fijo, con independencia del objeto económico o no de la reclamación, y del sentido de la resolución, por lo que advierte de consecuencias prácticas no deseadas: si la reclamación no tuviera valor económico o su importe fuese inferior a la tasa, incentivaría la aceptación de las reclamaciones.
La CNMV también incide en este hecho, y por tanto propone un umbral mínimo para reclamar que no obligue a las entidades a atender cualquier pretensión inferior al importe de la tasa «por mera cuestión de lógica económica».
La CEOE, por su parte, cree que al exigir la tasa a la empresa y no al consumidor se estaría vulnerando el principio constitucional de igualdad, que además es principio central del sistema tributario. Además, cuestiona que se grave a quien no es beneficiado del servicio a financiar y no ve suficientemente justificada la cuantía de esta tasa, recordando que la Ley de tasas y precios públicos exige una memoria económico-financiera.
No es el único aspecto en el que la patronal ve vulnerado el principio de igualdad, al alertar de que la norma, según su definición de cliente, contempla como beneficiario a grandes corporaciones «que en ningún caso se encuentran en una situación de desprotección frente a la entidad financiera» por la cual, sostiene, haya que beneficiarles.