QUIÉN ES QUIÉN
A MANO ALZADA
El 19 de noviembre de 2020 el Congreso aprobó la renovación de las recomendaciones del Pacto de Toledo, la tercera renovación de esta hoja de ruta para el sistema público de pensiones desde su puesta en marcha en 1995.
Su aprobación supuso la culminación de cuatro años de actividad en el Congreso: debates, comparecencias y mucha, mucha negociación. El proceso que comenzó en 2016, con la diputada ‘popular’ Celia Villalobos pilotando la Comisión, culminó cuatro años más tarde, bajo la presidencia de Magdalena Valerio.
Entre medias, una moción de censura, tres ministros de Seguridad Social —Fátima Báñez, la propia Valerio y José Luis Escrivá— y dos disoluciones de las Cortes Generales.
Tras la formación del Gobierno de coalición en enero de 2020, la tarea de Escrivá fue tratar de dar continuidad a los trabajos realizados, y presentó para ello ante la Comisión un texto marco, a partir del cual trabajar con el resto de grupos.
En noviembre el trabajo estaba listo. Veintidós nuevas recomendaciones que establecieron varias premisas iniciales.
- Compromiso para mantener el actual sistema, basado en la solidaridad intergeneracional, reparto equitativo de cargas y suficiencia
- Oposición a cualquier transformación radical que rompa sus principios
- Complementariedad de financiación por parte del Estado para financiar prestaciones no contributivas y servicios asistenciales
A partir de ahí, el trabajo partió del Gobierno, que acometió cinco reformas:
Complemento de brecha de género (febrero de 2021)
Reforma tras la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que consideró discriminatorio el complemento, para vincularlo a la acreditación de un perjuicio en la carrera profesional tras el nacimiento de un hijo o hija.
Esta cuantía extra (28 euros al mes por hijo, desde el primero) se concede al progenitor que acredite un perjuicio y, en el caso de ser ambos o ninguno, el derecho se reconoce a la madre para contribuir a la reducción de la brecha de género (recomendación 17). La medida se mantiene en vigor mientras la brecha de género en las pensiones supere el 5%.
Vuelta al IPC, incentivos para retrasar la jubilación y MEI (diciembre de 2021)
Supuso la derogación definitiva de dos de las reformas aprobadas por el Gobierno de Rajoy en 2013: el índice de revaloración, que en situaciones de déficit limitaba la subida de las pensiones al 0,25%, y el factor de sostenibilidad, que habría reducido la cuantía inicial de las pensiones por prever mayor esperanza de vida.
Consagró el retorno del IPC como referencia para la revalorización anual de las pensiones –ni en los momentos más críticos de la crisis de precios se dejaron de subir las prestaciones respecto a este indicador (recomendación 2)–.
La reforma también revisó la normativa de coeficientes reductores para la jubilación anticipada, que pasaron a ser mensuales, y estableció nuevos incentivos para retrasarla, con una subida de pensión del 4% por cada año de retraso o una paga única de hasta 12.000 euros. Todo ello con el objetivo de acercar al máximo la edad de jubilación efectiva a la edad legal (recomendación 12).
Como enmienda se introdujo en el Congreso el mecanismo de equidad intergeneracional (MEI), que vino a sustituir al factor de sostenibilidad. En lugar de reducir la cuantía de las pensiones se aprobó una subida de cotizaciones sociales durante diez años –entre 2023 y 2032, años con la previsión de mayor necesidad de recursos– de 0,6 puntos: 0,5 puntos correspondientes a las que abona la empresa y 0,1 puntos por el trabajador.
Establece también el refuerzo de los ingresos de la Seguridad Social a través de los Presupuestos Generales del Estado, que cada año contendrán una transferencia para financiar exenciones en cotizaciones, complementos y prestaciones de carácter social, partidas identificadas como gastos impropios del sistema a financiar por el Estado (recomendación 1).
Impulso de los planes de empleo (junio de 2022)
La revisión de recomendaciones apostó, dentro del apartado de sistemas complementarios, por potenciar los llamados planes de empleo pactados dentro de las empresas, en lugar de los planes de pensiones individuales. Respecto a estos últimos, el Pacto de Toledo llamó a hacerlos más transparentes y a regular fórmulas de protección de los ahorros para evitar rendimientos negativos (recomendación 16).
La reforma regula cuatro modalidades de planes de pensiones de empleo –promovidos por las empresas, las Administraciones, para autónomos o sociedades cooperativas y laborales– y crea un fondo de pensiones de empleo de promoción pública, gestionado por entidades privadas.
La norma contiene deducciones e incentivos en las cotizaciones para favorecer la creación de estos planes –podrán deducirse en el Impuesto sobre Sociedades hasta el 10% de las aportaciones en favor de trabajadores con salarios de menos de 27.000 euros –.
Nuevo régimen de cotización de trabajadores autónomos (julio de 2022)
Es fruto del acuerdo entre sindicatos, patronal y organizaciones más representativas de los trabajadores por cuenta propia.
Implica la cotización de los autónomos en función de sus ingresos reales, a través de un sistema dividido en 15 tramos con diferentes cuotas que irán variando a lo largo de un período de adaptación.
El nuevo sistema de cotización reconoce también una nueva prestación por cese de actividad parcial, del 50% de la base reguadora y compatible con otra actividad. Puede cobrarse en un periodo de entre cuatro meses y dos años, y no exige el cierre del negocio, la rescisión de contratos o la baja en el RETA.
Período de cómputo a elegir y subida de cotizaciones (marzo de 2023)
Salió adelante tras ser acordada con la Comisión Europea –parte de la reforma era un compromiso incluido en el Plan de Recuperación– y los sindicatos. La patronal no aceptó negociar ninguna subida de las cotizaciones.
Amplió los años para el período de cálculo de la pensión de 25 a 29 años, pero de forma gradual y con la posibilidad de eliminar los 24 peores meses de cotización. Hasta su total implantación se permite elegir el sistema más beneficioso. La medida cuadra el objetivo de ampliar los años de cálculo y, al mismo tiempo, evitar el coste de las llamadas lagunas de cotización (períodos de una menor o nula cotización) al calcular la pensión. La posibilidad de elegir los mejores años ya se contempló en la recomendación 5 del Pacto.
La reforma refuerza también el sistema por el lado de los ingresos al aumentar el ya mencionado MEI (pasa de 0,6 a 1,2 puntos), amplía las bases máximas de cotización progresivamente –diez veces por encima de la subida de la pensión máxima– y un recargo de solidaridad aplicado a la parte que se quedaba sin cotizar de los salarios más altos.
¿Y después de esto, qué?
De no haber adelantado las elecciones, el Pacto de Toledo tenía entre sus planes, precisamente, convocar en septiembre al ministro Escrivá para rendir cuenta de la evolución del sistema y el grado de cumplimiento de las recomendaciones. La valoración no puede ser más diferente a lo largo del arco parlamentario.
Desde el PSOE ven la respuesta legislativa acorde a las recomendaciones previstas. «Pocas veces se ha dado cumplimiento con un nivel tan alto», afirma Mercè Perea, que ha pilotado las negociaciones de su grupo en la Comisión desde que volviera abrirse el debate sobre el sistema en 2016.
La diputada socialista pone el foco en las recomendaciones sobre separación de fuentes de financiación, al consagrar las transferencias vía Presupuestos Generales del Estado tras identificar gastos impropios, suficiencia, por las revalorización de las pensiones al IPC, o incluso sustancialmente por encima en el caso de las pensiones más bajas, o el cierre de lagunas de cotización con la última reforma.
No lo ven así desde el PP, que apoyó la renovación de las recomendaciones y afean al Gobierno que, desde entonces, no haya buscado en ningún momento su apoyo para sacar adelante las reformas. De hecho, creen que las reformas no han dado respuesta al contenido del nuevo Pacto.
El PP planteó cambios en el Pacto antes de las elecciones
Las recomendaciones salieron adelante con el apoyo de PSOE y Unidas Podemos, pero también PP y Ciudadanos. Socios del Gobierno, como ERC y EH-Bildu, se abstuvieron. Sin embargo, luego han sido clave para aprobar las reformas nucleares del sistema.
El responsable económico del PP, Juan Bravo, calificó la última reforma como una «patada hacia adelante», pues los números sobre los que se fundamenta, critica, no se sostienen. De hecho, se remite a la opinión de instituciones como el Banco de España o la AIReF, que dudan de que las medidas adoptadas vayan a ser suficientes para cuadrar las cuentas.
Tras la última reforma, el PP aseguró que plantearía desde el Gobierno una alternativa en materia de pensiones, a través del Pacto de Toledo, y con el consenso de todos los agentes sociales.
A la espera de la auditoría
También entre los socios del Ejecutivo hay recelo con el grado de cumplimiento. A partir de un trabajo de Esquerra Republicana, el Congreso reconoció en sus nuevas recomendaciones que el desfase en las cuentas de la Seguridad Social respondía, en buena medida, a haber pagado con cotizaciones sociales gastos ajenos a las pensiones públicas.
En sucesivas leyes pactadas con sus socios, el Gobierno comprometió una auditoría para cuantificar el coste de todas estas partidas de carácter social abonadas con el dinero de las cotizaciones. Pero esta no ha llegado aún.
«La auditoría tendría que estar, se está incumpliendo la ley», clama Jordi Salvador, de ERC, que cifra en hasta 140.000 millones esta factura si se remonta a 1967, fecha que marca la ley para iniciar el examen de las cuentas. «Si se hace, se demuestra que el discurso de la insostenibilidad es falso. Que con las pensiones, si se dedican las cotizaciones a su finalidad, no hay ningún problema«, afirma, antes de asegurar que «no se hace porque desmontaría el relato».
En 2022 el Tribunal de Cuentas cuantificó en 104.000 millones los gastos impropios asumidos por la Seguridad Social entre 1989 y 2018, y que debían haber sido financiados por la Administración General del Estado.
Los préstamos que debían acabar
Tras el reconocimiento de la existencia de gastos impropios, la Ley General de la Seguridad Social prevé una transferencia anual vía Presupuestos para abonar los gastos de naturaleza no contributiva. Hasta el pasado septiembre, la factura de este año ascendía a 29.968 millones de euros, lo que permitía a la Seguridad Social cuadrar las cuentas y presentar un superávit de 1.307 millones, el 0,09% del PIB. En 2022 cerró con un déficit de 5.986 millones, el 0,45% del PIB.
El nuevo Pacto de Toledo emplazaba a fijar un calendario de transferencias con el que asumir estos gastos y acabar con los ‘números rojos’ no más tarde de 2023. También a acabar con la política de préstamos. Esta aún no ha acabado: hace apenas dos semanas, el 30 de octubre, el Consejo de Ministros aprobó un préstamo a la Seguridad Social, que se endeudaba con el Estado en otros 10.004 millones para hacer frente a las pagas extraordinarias.
Retos de legislatura
El programa de Gobierno pactado por PSOE y Sumar es escueto en materia de pensiones. Compromete la subida de pensiones conforme al IPC, mayores subidas para las mínimas y medidas contra la brecha de género. El ya presidente Pedro Sánchez lanzó otra promesa durante su discurso de investidura: regar la conocida ‘hucha de las pensiones’, el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, con 5.000 millones de euros cada año.
Otros compromisos también anticipan medidas en cumplimiento del Pacto. Es el caso del Estatuto del Becario o la lucha contra los falsos autónomos y el fraude en la filiación de trabajadores, líneas de actuación recogidas en la recomendación 10, dedicada a la lucha contra el fraude, y en la 19 bis, sobre economía digital.
También está por ver el desarrollo de los ya citados planes de empleo en las empresas. Esta misma semana Ministerio, sindicatos y patronal han elegido sus expertos para integrar la comisión de control de los fondos de pensiones de promoción pública, que gestionarán VidaCaixa, BBVA, Caser, Banco Santander e Ibercaja.
¿Cotizarán los algoritmos?
La revisión de recomendaciones también anticipó la necesidad de atender a las nuevas realidades digitales, tanto por las características de sus empleos como por la pérdida de peso del trabajo en la producción.
En el caso de que esta se produjera, incrementándose la productividad, la Comisión emplazaba a «encontrar mecanismos innovadores que complementen la financiación de la Seguridad Social, más allá de las cotizaciones sociales».
Siguiente revisión: Noviembre 2025
Las nuevas recomendaciones también incluyeron un apartado específico para el control parlamentario. Emplaza al Gobierno a comparecer cada año para informar de la situación de la Seguridad Social y el cumplimiento de las recomendaciones, y también prevé su revisión futura.
Concretamente, a partir del quinto año desde su aprobación, el Congreso deberá acometer una revisión general de las recomendaciones y evaluar su grado de cumplimiento. Será a partir de noviembre de 2025.
