«El conflicto planteado es improcedente por referirse a decisiones que no constituyen el objeto propio de un conflicto de atribuciones, sino en su caso, de un recurso de constitucionalidad» y el Congreso actuó con arreglo a la Constitución Española (CE) durante la tramitación en la Cámara de la Proposición de Ley Orgánica (PLO) de Amnistía. Estas son las dos principales conclusiones a las que llegan los servicios jurídicos del Congreso de los Diputados en relación con la invasión de competencias denunciada desde el Senado.
Así consta en el informe de respuesta que los letrados han propuesto a la Mesa y al que ha accedido Demócrata. El documento será votado en la reunión de la Mesa de este martes, donde se espera que vea luz verde dada la mayoría de PSOE y Sumar en el órgano. La propuesta de acuerdo considera que las votaciones plenarias «en el marco de un procedimiento legislativo», no son «objeto idóneo» para un conflicto de atribuciones.
Para respaldar este punto, citan la sentencia 45/1986 del Tribunal Constitucional (TC), la que resolvió el primer conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales, cuando el CGPJ invocó este procedimiento contra el Gobierno en rechazo a ciertos aspectos de la Ley Orgánica del Poder Judicial aprobada en 1985.
Según los letrados, no cabe iniciar el conflicto porque lo que se «pretende materialmente» es «canalizar un recurso de inconstitucionalidad contra la ley» que se tramita en el Senado en estos momentos (la PLO de Amnistía). El informe cita la jurisprudencia para rechazar la «posibilidad de promover (…) conflictos de atribuciones con ocasión de la adopción de disposiciones legislativas» y deriva a los «cauces específicos adecuados para el control de la constitucionalidad del contenido de la la Ley», en referencia al recurso de inconstitucionalidad.
Un planteamiento «fuera del plazo»
Sin renunciar al fondo de la cuestión, la propuesta de acuerdo redactada por los letrados de Cortes cree que la proposición formal de conflicto de atribuciones se habría producido «fuera del plazo establecido al efecto», conclusión derivada de la cronología siguiente. El acuerdo de calificación y admisión a trámite, «decisión que de facto se considera invasora y que, a juicio del Senado frustraría el ejercicio de las atribuciones que dicha Cámara considera propias», «llegó a conocimiento del Senado apenas se produjo».
«No puede el Senado, bajo la apariencia de la defensa de sus atribuciones, intentar subvertir las legítimamente ejercidas por el Congreso»
El artículo 73 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional concede a ciertos órganos constitucionales (Gobierno, Congreso, Senado y CGPJ) la posibilidad de iniciar el procedimiento del conflicto de atribuciones, en el plazo de un mes «desde la fecha en que llega a su conocimiento la decisión» que consideran que invade o lesiona las competencias que le confiere la Constitución. A este respecto, el informe jurídico alude al hecho de que la decisión de la Mesa se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 24 de noviembre y por tanto «habría transcurrido sobradamente el plazo de un mes» establecido «, para que el Senado hubiese solicitado la revocación (el acuerdo en se votó en el pleno del pasado miércoles, 10 de abril).
La disputa por una «reforma constitucional encubierta»
La tercera de las consideraciones del documento que se votará en la reunión de la Mesa del Congreso atañe al hecho que, «a juicio del Senado», habría desencadenado la invasión de competencias por parte de la Cámara Baja: «el acuerdo por el que se calificó y admitió a trámite la PLO de Amnistía presentada por el Grupo Socialista, el pasado 21 de noviembre», ratificada tres semanas después tras desestimar dos escritos de reconsideración (del Grupo Popular y del de Vox). En este punto, el informe recuerda que la admisión se produjo «por entender cumplidos los requisitos formales e idóneo el tipo de iniciativa elegida«.
La disputa sobre el tipo de de iniciativa legislativa centra el conflicto de atribuciones que propuso el Grupo Popular en el Senado, aprobado la semana pasada en el Pleno por la mayoría absoluta que tiene el PP en la Cámara. Desde hace semanas, los populares hablan de «reforma constitucional encubierta» en referencia a la PLO de Amnistía. Para ello se basan en el informe jurídico que los servicios legales del Senado hicieron a petición del presidente de la institución. Desde el PP reivindican que la PLO debería tramitarse como una reforma constitucional y no por el procedimiento previsto para una ley orgánica, motivo este por el que afirman que se ha privado a la Cámara Alta de las funciones que la Carta Magna le reserva en el caso de un procedimiento de reforma constitucional.
Esa discusión, la de una iniciativa legislativa señalada como una modificación de la CE por la puerta de atrás, ya tuvo lugar en una ocasión en el Pleno del TC. Fue en 2006, a raíz de un recurso de amparo presentado por el Grupo Popular contra el acuerdo de la Mesa del Congreso por el que se calificaba la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía presentada por el Parlamento de Cataluña, recurso que fue inadmitido por el Auto 85/2006 del TC. Ahora, los letrados de la Cámara Baja extractan algunas partes de aquella resolución para desestimar la pretensión del Senado de que se detenga el procedimiento legislativo en marcha para la PLO de Amnistía y que esta se tramite desde el principio acorde a lo estipulado para una reforma de la CE.
«Esta mutación de procedimiento le está vedada a la Mesa de la Cámara«, «que no podrá nunca determinar [la Mesa] que se siga un procedimiento parlamentario previsto para iniciativas de naturaleza completamente distinta, como sería (…) el de la reforma constitucional», apuntaba el auto del TC. «La aprobación de una iniciativa acaso inconstitucional ni convierte a esta en una reforma del texto constitucional (…) sino en la mera aprobación de una norma contraria la Constitución», valoraba entonces el Pleno del Constitucional, en una resolución que contó con cinco votos particulares.
El rechazo al conflicto de atribuciones
A ojos de los autores del informe, el uso indistinto de «reforma constitucional» o de «ley inconstitucional» para referirse a la PLO de Amnistía en el planteamiento del conflicto de atribuciones remitido desde el Senado solo «pretende generar (…) confusión». «No son términos sinónimos» y esa forma de utilizarlos no sería más que la constatación de que lo que se pretende con el conflicto de competencias es que el TC se pronuncie sobre la constitucionalidad de la posible ley que aún se tramita en las Cortes, según valoran en su texto los letrados del Congreso.
«Las argumentaciones sobre la colisión con la Constitución de un proyecto de norma«, por grave que fuera esa posible violación de la Carta Magna, «solo corresponden a un eventual recurso de inconstitucionalidad, cuyo cauce estará abierto cuando llegue el momento del mismo», concluyen los servicios jurídicos, que apoyan su razonamiento apelando de nuevo el auto 85/2006, sobre la tramitación de la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
El momento para ese juicio de constitucionalidad no sería este, advierten los autores. «Valorar si la iniciativa constituye una reforma constitucional» o «si su tramitación habría requerido de una previa reforma», «no constituye el objeto propio de un conflicto de atribuciones«.
«Un artificio» para «evitar su obligación constitucional»
Otro de los argumentos invocados en la propuesta de acuerdo, que evaluará la Mesa del Congreso, para rechazar el conflicto con el Senado es que a este le corresponde continuar con la tramitación de la PLO de Amnistía en los términos del artículo 90 de la CE, el que regula los plazos y las opciones que tiene el Senado con los proyectos de ley remitidos del Congreso al Senado: «Oponer su veto o introducir enmiendas al mismo«.
«No puede el Senado, bajo la apariencia de la defensa de sus atribuciones, intentar subvertir las legítimamente ejercidas por el Congreso». «No puede por tanto el Senado intentar desatender la obligación constitucional mediante el requerimiento al Congreso para que este modifique sus acuerdos adoptados en el marco del procedimiento legislativo; (…) no puede el Senado crear por esa vía un nuevo supuesto distinto de la oposición de su veto o la introducción de enmiendas«.
Réplicas a las letradas del Senado
Las alegaciones de vicios formales durante la tramitación de la PLO de Amnistía en el Congreso que incluyeron las letradas del Senado en su informe jurídico son contestadas por sus colegas de la Cámara Baja. En primer lugar, las consideran un argumento más en su hipótesis de que el conflicto es un «recurso de inconstitucionalidad, encubierto y extemporáneo». Por otro lado, ven en las alegaciones «una clara injerencia en el principio de autonomía parlamentaria (…) previsto en el artículo 72 de la CE». Y remiten de nuevo a la potestad del TC para decidir si el Reglamento del Congreso se ha aplicado correctamente, «no pudiendo el Senado asumir funciones de fiscalización del funcionamiento de otros órganos que la Constitución no le reconoce».
Pese a lo anterior, defienden que las cosas se hicieron bien en el Congreso en la tramitación de la iniciativa legislativa de Amnistía, en contra de los «vicios insinuados» por los servicios jurídicos del Senado. De esa forma se rebaten entre otros:
- La devolución a la Comisión de Justicia del dictamen rechazad por el pleno de la Cámara Baja, que el informe del Senado censuraba. «La Mesa se limitó a declarar en su acuerdo la decisión adoptada por el Pleno» y la consecuencia que de ella se derivaba, «que no puede ser otra que la vuelta a comisión».
- La ampliación en 15 días del plazo para que la Comisión de Justicia emitiera su nuevo dictamen. Rechazan aquí que la declaración de urgencia afecte a la potestad de la Mesa de prorrogar o reducir los plazos reglamentarios, algo sobre lo discrepaban las letradas del Senado. «La Mesa podía, y así lo hizo, acordar la ampliación del plazo».
La retirada correspondería al PSOE
Aun en el supuesto de que la retirada de la PLO de amnistía para tramitarla vía reforma constitucional fuera procedente, algo que en sus 15 páginas se rechaza de forma taxativa, el informe estima como «cuestionable», que el Congreso «pueda en esta fase del procedimiento» atender al requerimiento del Senado. «La aplicación requeriría, en todo caso, que la iniciación de retirada partiese del grupo autor de la proposición del ley [el Socialista]«, conforme al artículo 129 del Reglamento, sobre la retirada de proposiciones de ley. La Cámara Baja, por sí misma, no puede «forzar que un grupo parlamentario formule semejante iniciativa», razona el texto.
Respecto a «la pretensión de que se proceda a la anulación de la calificación de la PLO» y de todo lo aprobado desde ese momento, los letrados aducen la falta de previsión en el Reglamento para ello. «No existe ningún cauce reglamentario que permita que la Mesa del Congreso tenga a su alcance la posibilidad de acordar la paralización de una iniciativa legislativa en cualquier momento de su tramitación». La simple pretensión la califican de «potestad exorbitante» para el órgano rector de la Cámara, en cuanto que «supondría atribuir a esta la posibilidad de impedir la culminación de un procedimiento legislativo, con evidente vulneración de las facultades de los demás órganos de ambas Cámaras».
La petición de la Cámara Alta, «sin apoyo normativo alguno es una nueva manifestación de la falta de viabilidad jurídica del requerimiento del Senado«.