Esta es la pregunta que, en clave institucional, muchos ciudadanos se hacen tras la convocatoria de elecciones publicada en el Boletín Oficial del Estado de 30 de mayo de 2023, para su celebración el domingo 23 de julio.
¿Qué órganos e instituciones siguen funcionando y cuáles no?
La respuesta al interrogante es que, en principio, todos los órganos constitucionales, instituciones y Administraciones públicas siguen desarrollando su actividad. El Estado en cuanto tal sigue su marcha y puede hablarse de un principio de “continuidad” en el funcionamiento de las instituciones, de modo que, aún cuando cambien sus titulares, “la nave va”.
La respuesta, en cualquier caso, tiene matices a destacar cuando de la convocatoria de elecciones generales se trata, pues ésta afecta con especial incidencia al Poder Legislativo, tal y como resulta del artículo 78 de la Constitución, relativo a las Diputaciones Permanentes de las Cámaras, a las que corresponde velar por los poderes de las Cámaras cuando no estén reunidas y asumir las funciones de los artículos 86 y 116 de la Constitución cuando las Cámaras hubieran sido disueltas o hubiere expirado su mandato.
Ello quiere decir que las Diputaciones asumen las facultades de convalidación de los Reales Decretos-leyes y las relativas a los estados de alarma, excepción y sitio. Pero la asunción no alcanza al procedimiento legislativo. Como indica con toda claridad el artículo 207 del Reglamento del Congreso de los Diputados, “disuelto el Congreso de los Diputados o expirado su mandato, quedarán caducados todos los asuntos pendientes de examen y resolución por la Cámara, excepto aquellos de los que constitucionalmente tenga que conocer su Diputación Permanente”. En términos similares se pronuncia la disposición adicional primera del Reglamento del Senado.
¿Y qué ocurre si hemos de seguir la lógica de los tres poderes de Montesquieu, con Gobierno y Poder Judicial?
Ante todo, en relación con el Gobierno ha de tenerse en cuenta que la convocatoria de elecciones no afecta a su estatus constitucional, pues la figura del Gobierno “en funciones” está reservada por el artículo 101 de la Constitución para los casos de cese tras la celebración de elecciones generales, pérdida de la confianza parlamentaria o dimisión o fallecimiento del presidente. Por tanto, la mera convocatoria de elecciones generales no afecta a sus competencias y prerrogativas, normativas o ejecutivas.
La figura del Gobierno “en funciones” está reservada por el artículo 101 de la Constitución para los casos de cese tras la celebración de elecciones generales, pérdida de la confianza parlamentaria o dimisión o fallecimiento del presidente del Gobierno
Incluso podría darse el caso de que el Gobierno prosiguiese con la tramitación de anteproyectos de ley y llegase a aprobarlos como proyectos de ley el Consejo de Ministros, pero no cabe remitirlos al Congreso para su toma en consideración, pues la Diputación Permanente no puede asumir esa función de la Cámara.
Dado, además, que la Diputación Permanente del Congreso asume la función de convalidación de los Decretos-leyes (pero no, según la mayoría de la doctrina, la de iniciar su posterior tramitación como proyectos de ley), es obvio que el Gobierno puede aprobarlos si concurren los requisitos del artículo 86 de la Constitución, deviniendo tras la convalidación en normas plenamente válidas y eficaces.
Este instrumento, de hecho, es el usualmente empleado tras la convocatoria y celebración de elecciones y hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales para la transposición del Derecho de la Unión Europea o el cumplimiento de sentencias del Tribunal de Justicia de Luxemburgo, a fin de evitar la posible tramitación de procedimientos de infracción por la Comisión Europea.
Ejecutivo en funciones
En el caso del Gobierno en funciones, situación que se prolonga hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, sus competencias no se determinan en la Constitución, sino en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En su artículo 21, en lo que aquí interesa, establece que “limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”.
Por consiguiente, la regla general para el Gobierno en funciones es la de limitar su actuación al “despacho ordinario de los asuntos públicos”, expresión de perfiles indefinidos que ha de precisarse caso por caso (Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 20 de septiembre y 2 de diciembre de 2005, y de 28 de mayo de 2013).
Por lo que se refiere al ejercicio de la potestad reglamentaria el Consejo de Estado ha entendido que su ejercicio se acomoda a las competencias de un Gobierno en funciones cuando se está ante una regulación de carácter eminentemente técnico, que no condiciona las políticas que eventualmente pudiera adoptar el futuro Gobierno y en la que pueden concurrir razones de interés general, que justifican su tramitación y aprobación (dictámenes números 414 y 740/2019, entre otros).
En cualquier caso, si concurren razones de interés general o de urgencia “debidamente acreditados”, el Gobierno en funciones podría adoptar decisiones o aprobar disposiciones que excedan del indicado “despacho ordinario”.
Si concurren razones de interés general o de urgencia “debidamente acreditados”
De nuevo, un Gobierno en funciones podría aprobar Decretos-leyes o interponer recursos de inconstitucionalidad contra normas aprobadas por las Comunidades Autónomas; sin embargo, por así preverlo la Ley del Gobierno, el presidente del Gobierno en funciones no podrá proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales, plantear la cuestión de confianza, ni proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. Por su parte, el Gobierno en funciones no podrá aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, ni presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.
¿Y el Poder Judicial?
Al margen del régimen del Consejo General del Poder Judicial, cuyo mandato no se somete al régimen temporal de convocatorias de elecciones generales, los tribunales que integran la Administración de Justicia nunca cesan en su función constitucional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.