Como decíamos en el artículo anterior, el “veto presupuestario” forma parte de la expresión clásica de la relación entre el Parlamento y el Ejecutivo en el ciclo presupuestario del Estado: al Gobierno le corresponde su elaboración y ejecución, al Parlamento la aprobación de la ley presupuestaria y su fiscalización.
Lo “bueno” de que se haya hecho tanto uso de dicho veto es que nos ha ofrecido una práctica política y jurisprudencial que, aunque muy discutible en algunos extremos, nos está sirviendo para perfilar su aplicación, que es tanto cómo ajustar el necesario equilibrio entre poderes de nuestra forma de gobierno. Veamos los temas más importantes…
Aplicación del veto a las enmiendas presentadas a la ley presupuestaria
La ley presupuestaria tiene un trámite especial en los reglamentos parlamentarios (RC Sección 2ª del Capítulo III). En dicha regulación la intervención del Gobierno sobre las enmiendas depende de si son de aumento de crédito o de minoración de ingresos. Para las primeras, solo se admiten si recogen una bajada de la misma cuantía en la misma sección (apart. 3); respecto de las segundas, se admiten previa conformidad del Gobierno (apart. 4). La práctica parlamentaria, validada por el TC, ha sido que se envían todas las enmiendas al Gobierno para consideración.
Desde nuestro punto de vista, esto supone una doble limitación del derecho de enmienda del Parlamento: la de presentar reducción de gasto en igual cuantía a la enmienda y la necesidad de autorización gubernamental. El impacto sobre la intervención del Parlamento en la aprobación de la LPGE y el ius in officium nos parece que no queda justificado pese a que estemos en un parlamentarismo racionalizado que da más protagonismo al Gobierno en el trámite de la Ley Presupuestaria.
Oposición del Gobierno
Los términos en los que el Gobierno puede oponerse a la tramitación de la iniciativa legislativa. Como ya hemos señalado, las previsiones del art. 134.6 CE están pensadas para que el Ejecutivo desarrolle su acción de gobierno sin que el programa económico en que se sustenta quede trastocado por iniciativas legislativas que no comparte.
Pero puesto que dicha facultad afecta al ius in officium de los parlamentarios y la función legislativa, que interpretada extensivamente podría llegar al absurdo de paralizar su acción legislativa, parece bastante evidente que el veto necesita de ciertos límites.
Para el TC el presupuesto y los objetivos de estabilidad no tienen la misma naturaleza: el primero en una norma legal ejecutable, los segundos tan solo son una declaración política
Entre ellos, está que el Ejecutivo debe acreditar que la iniciativa tiene un impacto presupuestario cierto, indicando los ingresos o gastos que se verían afectados y en qué cuantía. Es decir, no cabe un rechazo sin justificación y, además, dicha fundamentación debe concretar las partidas afectadas y la cuantía que se vería reducida o ampliada.
En esa misma línea de interpretación restrictiva del derecho de veto del Gobierno encontramos el requisito de justificar que la iniciativa legislativa -proposición de ley o enmienda- tiene un impacto cierto y concreto sobre el presupuesto en vigor. Es decir, se rechaza que una simple afectación presupuestaria de carácter potencial o futura en el presupuesto pueda servir para ejercer la facultad gubernamental. Luego, solo el presupuesto en curso, y sus ingresos y gastos reflejados, sirven para valorar el impacto de la iniciativa legislativa que va a tramitar el Parlamento.
El control del veto por parte de la Mesa de la Cámara
Las Mesas de las Cámaras tiene entre sus funciones la de calificar y admitir a trámite los documentos de índole parlamentario. Dicha competencia tiene sentido puesto que es el órgano encargado de organizar el trabajo político de la Cámara y, al mismo tiempo, velar por los derechos de participación política de los diputados o senadores. Luego, puesto que un veto a una iniciativa condiciona el trabajo parlamentario y el ejercicio de participación de los parlamentarios, parece bastante evidente que la Mesa debe pronunciarse.
Ahora bien, el dilema es determinar la extensión de ese control: formal, comprobar que el Gobierno se ha pronunciado en los términos que la ley prevé; o material, comprobando que se cumplen lo requisitos de fondo en el supuesto de denegar la tramitación de la iniciativa. No es una tarea fácil; primero, porque la Mesa pueda acabar suplantando al mismo Gobierno si por razones de fondo puede aceptar o rechazar la decisión del Ejecutivo; segundo, porque la Mesa es un órgano constituido por parlamentarios y es muy fácil que terminen decidiendo en clave política.
El TC cuando se ha tenido que enfrentar a estos dilemas ha dado soluciones teóricas claras pero complejas en la práctica. Ha dicho que dicho control de la Mesa no tiene carácter político, sino tan solo técnico-jurídico (sig.); que la fiscalización de la Mesa no se reduce a constatar la existencia de un pronunciamiento expreso y en plazo del Gobierno sobre la iniciativa legislativa, sino que debe abarcar la comprobación del cumplimiento de los presupuestos materiales.
Es decir, debe verificar que la iniciativa afecta de forma directa al presupuesto vigente y la motivación es real, efectiva y cuantificable. En el caso de que el Ejecutivo no cumpla lo anterior la Mesa podrá rechazar el veto del Gobierno (sig.). Desde nuestro punto de vista esta solución no está suficientemente depurada y plantea problemas que, quizás, el TC debería solventar en venideras sentencias.
El impacto comunitario
¿El cumplimiento del ciclo presupuestario plurianual que marca la Unión Europea puede ser motivo para activar vetos gubernamentales? Desde la aprobación de las reglas fiscales de la UEM (última reforma de abril de 2024) y la constitucionalización de la estabilidad financiera (art. 135 CE) debemos plantearnos si en el ciclo presupuestario no ha entrado un nuevo jugador determinando no solo los términos en los que se elabora el proyecto de presupuestos sino también las condiciones para su ejecución. Este es un problema que está por resolver por parte de la jurisprudencia del TC.
La solución que le ha dado ha sido pobre y claramente alejada de la realidad. El Alto Tribunal ha dicho que solo es aceptable el veto sobre enmiendas o proposiciones con incidencia en el presupuesto corriente, porque solo éste es susceptible de ejecución por el Gobierno. Aunque por mandato de las reglas fiscales de la UE y la LGT española todo presupuesto está integrado en escenarios plurianuales ello no desnaturaliza la anualidad del presupuesto y, por tanto, el alcance del veto.
las previsiones del art. 134.6 CE están pensadas para que el Ejecutivo desarrolle su acción de gobierno sin que el programa económico en que se sustenta quede trastocado por iniciativas legislativas que no comparte
Para el Tribunal el presupuesto y los objetivos de estabilidad no tienen la misma naturaleza: el primero en una norma legal ejecutable, los segundos tan solo son una declaración política. Como decía, esta solución aún no está suficientemente depurada.
Olvida que el ciclo presupuestario ha cambiado profundamente y que los objetivos de estabilidad son un mandato previsto en normas comunitarias (reglamentos y directivas) y, lo que es más importante, que más allá de que sean o no inmediatamente ejecutables tiene repercusión en los presupuestos posteriores. Es decir, que no es inimaginable que mediante proposiciones de ley se pudieran “descuadrar” los objetivos de estabilidad plurianuales con lo que ello supone desde el régimen fiscalizador de la Unión.
Concluyo ya. Como hemos visto en estos dos artículos, el “veto presupuestario”, más allá de la “solución” a una relación entre Parlamento y Gobierno en tiempos de minorías, nos introduce en un problema fundamental de la forma de gobierno parlamentaria que, en los nuevos tiempos, se ha complejizado con la fuerza en la “dirección” político-económica de Europa y sus reglas fiscales. Por tanto, lo mejor es procurar no dar soluciones simples a problemas complejos.
SOBRE LA FIRMA
Elviro Aranda Álvarez es catedrático de Derecho Constitucional por la Universidad Carlos III de Madrid