QUIÉN ES QUIÉN
A MANO ALZADA
En noviembre de 2023, el pleno del Parlamento Europeo aprobó una ambiciosa propuesta de reforma de los Tratados de la Unión. Esta proyecto respondía al mandato político y democrático recibido tras la Conferencia sobre el Futuro de Europa, un ejercicio inédito de deliberación ciudadana que, a través de paneles ciudadanos representativos, reclamó una Europa más eficaz, más democrática y con más capacidad de acción, en un contexto geopolítico cada vez más complejo y hostil. En suma, nos pidieron más y mejor Europa.
Entre las principales novedades propuestas destacan la eliminación de la unanimidad en numerosos ámbitos (incluida la política exterior), el fortalecimiento del poder legislativo del Parlamento Europeo, la creación de competencias compartidas en materia de salud pública, energía, defensa o educación, y la afirmación del Estado de derecho como base vinculante para el funcionamiento institucional. Estas reformas no son un capricho federalista, sino una necesidad funcional: no podemos ampliar la Unión a 30 o 35 Estados con estructuras institucionales pensadas para seis, y sometidas al bloqueo permanente de vetos nacionales. La vetocracia no es compatible con la ampliación, ni con una Unión eficaz.
La propuesta del Parlamento Europeo activó el procedimiento ordinario de reforma previsto en el artículo 48 del Tratado de la Unión Europea (TUE). Este artículo reconoce expresamente que el Parlamento Europeo —al igual que la Comisión y los Estados Miembros- tiene el derecho de presentar propuestas de modificación de los Tratados. Una vez presentada la propuesta, el Consejo Europeo debe examinarla y decidir, por mayoría simple, si convoca una Convención para su debate, si encarga directamente a una Conferencia Intergubernamental la redacción de los nuevos textos, o si pide al Parlamento que retire la propuesta. En ningún caso puede ignorar la petición de reforma: está obligado a tramitarla.
Ese procedimiento se ha seguido correctamente: el pleno del Parlamento aprobó una serie de enmiendas articuladas a los Tratados, y el Consejo, bajo presidencia española, transmitió formalmente la propuesta al Consejo Europeo en diciembre de 2023. Desde entonces, el Consejo Europeo ni siquiera ha acusado recibo, ni ha debatido la cuestión, ni ha respondido en ningún sentido. Este silencio es política pero también jurídicamente inaceptable, además de una grosera falta de respeto a la institución parlamentaria.
Aunque el artículo 48 no fija un plazo específico para la respuesta, es evidente que una omisión prolongada vulnera tanto el propio artículo como el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 13.2 del TUE, que establece que “las instituciones practicarán entre ellas una cooperación leal”. La ausencia de un plazo explícito en el artículo 48 TUE no significa que el Consejo Europeo pueda ignorar indefinidamente la propuesta de reforma. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuando un texto normativo no fija un plazo concreto, debe entenderse que la institución afectada está obligada a actuar dentro de un plazo razonable.
Esta doctrina, desarrollada especialmente en el marco del artículo 265 TFUE (recurso por omisión), exige que la institución llamada a actuar defina una posición clara en un tiempo adecuado, por lo que la omisión prolongada puede dar lugar a responsabilidad jurídica. Además, esta exigencia se ve reforzada por el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que garantiza el derecho de toda persona a una buena administración, incluyendo la obligación de que las instituciones resuelvan los asuntos que les competen en un plazo razonable. Aplicado al presente caso, el silencio del Consejo Europeo desde diciembre de 2023 constituye una vulneración clara de este principio, más aún tratándose de una propuesta institucional debidamente presentada por el Parlamento.
La UE se encuentra ante un dilema: o refuerza sus capacidades democráticas, su eficacia institucional y su legitimidad ciudadana, o corre el riesgo de quedar atrapada en su parálisis estructural
Ante esta contumacia institucional, el Parlamento Europeo dispone de varias vías. En primer lugar, puede redactar un informe de implementación, es decir, un informe de evaluación del cumplimiento del Derecho primario por parte de las instituciones. Este informe puede reiterar formalmente al Consejo Europeo que la propuesta de reforma sigue pendiente de tramitación, e instarle a decidir sobre la convocatoria de la Convención o de la Conferencia Intergubernamental.
Además, podría fijar un plazo formal para que el Consejo Europeo actúe. De no hacerlo, el Parlamento podría interponer un recurso por omisión, al amparo del ya citado artículo 265 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que permite demandar a una institución por no actuar cuando está jurídicamente obligada a ello.
Más allá del plano jurídico, el Parlamento podría también dar un paso político de mayor calado: convocar una conferencia interparlamentaria, con participación de los parlamentos nacionales, para debatir y eventualmente refrendar las enmiendas al Tratado propuestas. No se trataría de una vía formal de reforma, pero sí de una acción de presión democrática sin precedentes ante el empecinamiento inconstitucional del Consejo Europeo.
La Unión Europea se encuentra ante un dilema: o refuerza sus capacidades democráticas, su eficacia institucional y su legitimidad ciudadana, o corre el riesgo de quedar atrapada en su parálisis estructural, en un mundo bajo la égida creciente de Putin, Trump, y Xi Jinping. Las reformas están sobre la mesa. Lo que falta, de momento, es la voluntad de actuar, por lo menos pero abrir el debate sobre la adopción de un nuevo Tratado más democrático y eficaz. O sea, más federal.
SOBRE LA FIRMA:
Domènec Ruiz Devesa es abogado e investigador Sénior del Barcelona Centre for International Affairs (CIDOB) y exeurodiputado socialista (2019-2024).
