Una de las manifestaciones más sugestivas del proceso electoral tiene lugar cuando, una vez celebradas las elecciones, las Cámaras se renuevan orgánica y funcionalmente, en una suerte de eterno retorno político que expresa la renovación política que ejercen los ciudadanos en las elecciones.
Este fenómeno posee, además del lógico interés partidista, un notable significado desde la óptica parlamentaria y el derecho parlamentario, ya que, entre las renovaciones de los principales órganos de funcionamiento y representatividad –Presidencia y Mesa-, se produce una, nuclear, que determina la traslación, al interior de la Cámara, de los resultados electorales de los distintos partidos políticos: la constitución de los grupos parlamentarios.
Así, los grupos parlamentarios, verdaderos actores que impulsan y vertebran la acción del poder legislativo, suponen la síntesis más perfecta que conecta el momento electoral y el momento parlamentario. No debe haber, pues, y en consonancia con un sistema electoral definido constitucionalmente por su proporcionalidad, excesiva distorsión que suponga un peso parlamentario muy distinto del que los electores manifestaron en las urnas.
Una de las manifestaciones más sugestivas del proceso electoral tiene lugar cuando, una vez celebradas las elecciones, las Cámaras se renuevan orgánica y funcionalmente
Por ello, la constitución de los grupos parlamentarios debe visibilizar dicha traslación. En ese sentido, en el Reglamento del Congreso se encuentra recogido en los artículos 23 y 24, articulándose en torno a la conjunción de una serie de requisitos materiales, -número mínimo de quince diputados, salvo que con carácter subsidiario se aplique el de número mínimo de cinco, siempre y cuando hubiesen obtenido el quince por ciento de los votos en las circunscripciones en las que se presentaron o el cinco por ciento nacional; la prohibición de constitución de grupos separados de diputados de un mismo partido o que pertenezcan a formaciones que no se hayan enfrentado electoralmente-, y formales, -plazo de constitución en los cinco días posteriores a la sesión constitutiva del Congreso mediante escrito a la Mesa; su denominación, portavoz e integrantes; y, por último, los diputados asociados a grupos-.
Requisitos que pretenden conjugar la exigible representatividad de los partidos políticos que han obtenido escaño con la no menos importante capacidad de articulación de mayorías mediante la dilución de las posibilidades de excesivo fraccionamiento del arco parlamentario.
Sin embargo, la aparente claridad del tenor de los artículos 23 y 24 del Reglamento no ha sido obstáculo para que, desde la primera legislatura, se tratasen de sortear dichos requisitos, bien sea por vía del cociente nacional del cinco por ciento, o bien por medio de la representatividad territorial en determinadas circunscripciones.
Hay que tener en cuenta que el apartado primero del artículo 23, relativo a las vías de constitución de los grupos parlamentarios, ha generado notable confusión, propiciando interpretaciones contradictorias y sesgadas del mismo, al objeto de facilitar la constitución de los grupos afectados por el precepto. Una confusión explicable, dado que el cálculo del quince por ciento de los sufragios en las distintas circunscripciones podía interpretarse, bien en cada una de las circunscripciones, o bien en el conjunto de ellas. Finalmente, la Cámara, a mediados de los años noventa, aclaró la cuestión apostando por la segunda interpretación, aunque no por ello la problemática confusión haya sido resuelta en su aplicación.
El apartado segundo del artículo 23 también ha sido objeto de sesgada interpretación, toda vez que se ha querido entender, -y se ha entendido-, bajo la expresión “en ningún caso pueden constituir Grupo Parlamentario separado Diputados que pertenezcan a un mismo partido”, en conexión con la figura del diputado “asociado” establecida por el artículo 24, que un diputado que forma parte de un grupo parlamentario puede asociarse a otro a efectos de su constitución, pero sin formar parte de él, obviando con ello la interpretación establecida por la Cámara, que entiende en este precepto que “todos los diputados que concurren bajo las mismas siglas han de reunirse en el mismo grupo”.
Por todo ello, el resultado de esta falta de claridad normativa ha sido la formación, en demasiadas ocasiones, de grupos que, sorteando la letra y el sentido de las limitaciones reglamentarias, han supuesto una rara avis parlamentaria por su dimensión y composición, gracias al peso específico que les otorgaba el haberse constituido en grupo, que era ajeno a la relevancia político-social del partido en una convocatoria electoral.
Es decir, se han creado grupos parlamentarios con un peso político sobredimensionado, desvirtuando la normativa parlamentaria y quebrando la estrecha relación entre la representación parlamentaria y la representación electoral. Con ello, se ha roto con el concepto tradicional de grupo parlamentario caracterizado por tres notas: una unión de miembros pertenecientes al mismo partido que se constituyen en unidad política.
Una circunstancia cuya gravedad se amplía si se tiene en cuenta que esta disfuncional anomalía no sólo abre la puerta a la constitución de grupos con algunos miembros provenientes de otras candidaturas, -el “préstamos de parlamentarios”-, sino que introduce un desequilibrio formal en la propia constitución de los grupos, ya que eventuales cambios en su seno no permiten ex post la creación de nuevos grupos a lo largo de la legislatura.
En el caso del Senado, la cuestión plantea problemas similares, si bien el umbral mínimo para la conformación de un grupo parlamentario es superior y único, -al no existir el requisito subsidiario del Congreso-, situándose en diez el número de senadores requerido a tenor de lo dispuesto en el artículo 27.1 del Reglamento del Senado.
Sin embargo, la nota relevante radica en que, estableciendo los mismos criterios en cuanto a los plazos, las prohibiciones de pertenecer a más de un grupo y no constituir grupos distintos si han formado parte de la misma candidatura electoral, introduce dos variables no menores: el establecimiento de una cifra mínima de seis senadores para ser grupo (art. 27.2 del Reglamento del Senado), -no la mitad del constituido al inicio de la legislatura, como en el Congreso-, y la denominación del mismo “conforme con la que sus miembros concurrieron a las elecciones” (art. 27.4 del Reglamento).
Dos notas que introducen variables sustanciales en lo relativo al “préstamo” de senadores, toda vez que, en primer lugar, el umbral mínimo es fijo, no variable, lo cual exige siempre el mismo número mínimo de senadores a prestar, -cuatro-; y, en segundo lugar, que aparentemente y en teoría, debe existir una identidad de grupo común bajo la cual se engloban los senadores.
De todo ello se deduce que existe, pese a todo, un margen discrecional de la Mesa para interpretar si se cumplen los requisitos, lo que ha producido situaciones controvertidas, como la que tuvo que resolver el Tribunal Constitucional en su STC 76/2017, de 19 de junio, que ventilaba un recurso de amparo promovido por senadores del PDCat a los que la Mesa del Senado denegó constituirse en Grupo aplicando una causa de disolución a un grupo parlamentario todavía no constituido.
El Tribunal, en ese sentido, aun recordando que, de conformidad con su jurisprudencia precedente, la constitución de grupos en un derecho de configuración legal con amplia disponibilidad en su regulación (STC 64/2002, FJ 3), “de forma prematura a un grupo parlamentario non nato, una causa de disolución prevista en el artículo 27.2 RS fundamentando su decisión en la presunción de que, una vez constituido el Grupo Parlamentario Catalán del Senado, seis de sus miembros se darían de baja para integrarse en otros grupos parlamentarios” (FJ 5).
La constitución de grupos ha vuelto, con ocasión del inicio de la XV Legislatura, una vez más a la palestra política porque dos partidos políticos –Esquerra Republicana de Catalunya y Junts– no cumplen los requisitos mínimos para poder constituir grupo parlamentario propio, por lo que, indirectamente, inserto en el complejo proceso de búsqueda de apoyos para la investidura, han solicitado a Sumar y al PSOE –que han accedido- a prestar algunos de sus diputados para que dichos diputados puedan tener el suyo propio.
La constitución de grupos ha vuelto, con ocasión del inicio de la XV Legislatura, una vez más a la palestra política
Sin embargo, no constituye este un caso más de préstamo de diputados, sino una vuelta de tuerca del mismo, por dos motivos. En primer lugar, porque pretenden fraccionar los porcentajes de voto de las candidaturas para impulsar la cesión, dividiendo el voto y su porcentaje entre el número de diputados obtenidos.
Una correcta interpretación del Reglamento, por ejemplo, debe conllevar que la cesión que se produzca deba ser del conjunto de diputados de una circunscripción de un partido a la de la candidatura a la que no alcanza el 15 por ciento en dicha circunscripción; y, en segundo lugar, porque es el partido, la candidatura electoral, quien obtiene los diputados, que no pueden ser considerados individualmente como titulares de unos votos propios que determinan en conjunto el resultado electoral.
En conclusión, tanto PSOE como Sumar pueden prestar diputados porque así lo permite tanto el Reglamento del Congreso como la jurisprudencia constitucional, pero el préstamo debe ser de diputados, no de los porcentajes de voto obtenidos por las candidaturas electorales alícuotamente dividido entre el número de diputados, porque, de lo contrario, supone asumir que cada diputado es titular de un determinado porcentaje de voto del total alcanzado por su partido, cuando es el partido el que ha logrado el resultado, no el diputado uti singuli considerado.
Por ello, si el PSOE desea prestar diputados a Junts para que sume en determinadas circunscripciones el mínimo del 15% en el conjunto de las circunscripciones en las que se hubiere presentado (Cataluña), debe cederle todos los diputados que el PSOE haya logrado en Cataluña porque, al igual que se exige un mínimo de diputados, no se exige un número máximo, y Junts podría constituirse con sus diputados y los 19 del PSC. Y, lo mismo, Sumar con ERC.
SOBRE LA FIRMA David Delgado Ramos es profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Rey Juan Carlos.