“El sexo excitaba mucho a la gente cuando lo rodeaban las prohibiciones y tabúes, desaparecidos éstos, perdió su magia”
Mario Vargas Llosa, Los Vientos (2023)
Las decisiones gubernamentales pueden parecer misteriosas o sospechosas si no se proporciona información sobre los motivos que hay detrás de ellas. Sin embargo, con transparencia, los ciudadanos pueden entender mejor cómo y por qué se tomaron ciertas decisiones y, en consecuencia, tener una mayor confianza en el Gobierno.
El Plan Anual Normativo de 2023 contiene la previsión del Gobierno de aprobar el Proyecto de Ley de Transparencia e Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés. Un proyecto cuyos objetivos son “regular las relaciones de los grupos de interés con los responsables públicos; definir los “grupo de interés”, así como los derechos y obligaciones de sus miembros; crear un registro público y obligatorio de grupos de interés; establecer un régimen sancionador para grupos de interés; e incluir la obligación de incorporar a cualquier proceso de elaboración normativa el denominado informe de huella legislativa, en el que deberán quedar plasmadas las aportaciones realizadas, en su caso, por los grupos de interés que participen en el mismo”.
La viabilidad de su tramitación
Los que me conocen saben que llevo una década entregada a la apasionante y árida tarea de promover una sana regulación de los lobbies en España, o de los grupos de interés, como se llaman ahora. Por lo tanto, se supone que la inclusión de este proyecto normativo en los planes del Gobierno debe alegrarme. Para ver si es así, abordemos el planteamiento del anteproyecto y nos ceñiremos al texto del proyecto aprobado por el Consejo de Ministros en primera lectura el pasado 8 de noviembre. Luego consideraremos la viabilidad de su tramitación, teniendo en cuenta el calendario político que se avecina, ya que en 2023 concurren elecciones municipales y elecciones en doce autonomías, la presidencia española del Consejo de la UE, las elecciones generales y, por último, la necesaria jura de la Constitución ante las Cortes Generales por parte de la Princesa de Asturias. Un calendario retador para una norma que ha sido valorada tan solo en primera lectura por parte del Ejecutivo.
Por ello, en estos momentos parece que la tramitación completa del anteproyecto, con su segunda lectura y tramitación parlamentaria en Congreso y Senado va a ser difícil en lo que queda de legislatura.
Un compromiso del pacto de coalición progresista
El preámbulo del anteproyecto plantea la necesidad de la norma en un tono aséptico, casi burocrático, orientándola hacia la mejora del funcionamiento de la Administración -los ODS correspondientes- y evitando de esta manera plantear esta regulación como una herramienta de control de la corrupción o de control de la actividad e influencia de los grupos de interés. Recoge, además, todos los llamamientos previos a su elaboración por parte de diferentes instancias supranacionales como el GRECO, la OECD, la Comisión Europea y finalmente el Plan de Gobierno Abierto 2020-2024.
Sin embargo, sorprende que el preámbulo omita que esta norma responde también a uno de los compromisos del pacto de coalición progresista que sustenta -o debe sustentar- la acción del actual Gobierno, en cuyo punto 2.11.4 se menciona expresamente: “Abordaremos la regulación de los lobbies para hacer transparente su incidencia política, con un registro obligatorio y público de sus entrevistas y agendas”. Hacerlo habría sido apuntarse un tanto político en estos momentos en los que la coalición pone de manifiesto más que nunca sus desavenencias, aunque ello sea en evidente clave electoral.
Personalmente, de esta parte del anteproyecto me quedo con una frase que constituye toda una declaración respecto a la normalización y desmitificación de la representación de los grupos de interés: “[…] permite concebirlos como un actor más que, de forma legítima, responsable y transparente, ejerce una actividad de influencia en el diseño de las políticas y en la adopción de las decisiones públicas”. Ser un actor más del proceso de participación democrático, cuya actividad de influencia es responsable y transparente ha sido la ambición de los que nos dedicamos a esto desde hace años.
A continuación, el anteproyecto traza los elementos básicos de toda regulación sobre lobbies:
- Definición de actividad de influencia y de grupos de interés
- Acotamiento del ámbito subjetivo de aplicación
- Creación de un registro obligatorio de grupos de interés
- Derechos y obligaciones de los lobistas registrados
- Un código de conducta
- Un régimen de infracciones y sanciones.
Sin entrar a valorar el planteamiento de cada uno de estos elementos en el anteproyecto, debo decir que todas las normas que regulan los lobbies parten de la base de la existencia de un registro como forma de transparentar la actividad de los grupos de interés. A la creación del Registro de Grupos de Interés cabe aplicarle lo que decía Churchill sobre la democracia: «No es un sistema perfecto, pero es lo mejor tenemos».
No obstante, el anteproyecto va más allá de algunas de las regulaciones nacionales en vigor, por ejemplo, la huella normativa y los conflictos de intereses de los altos cargos. Puede que estas provisiones hayan pasado desapercibidas; sin embargo, a expensas de verificar su posterior desarrollo, estos son los dos aspectos que más pueden contribuir a cambiar las actuales reglas del juego, y a modificar profundamente la actividad de influencia en aras de generar la necesaria confianza en las instituciones.
Se pretende que se sepa quién y con qué fin se ha influido en la elaboración de la norma
La primera viene reflejada en el artículo 11 del anteproyecto, y contiene la necesidad de que “las actividades realizadas por los grupos de interés con la finalidad de influir en la elaboración y adopción de cualquier proyecto normativo” se reflejen en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIN). Dicha memoria deberá recoger, además, la identidad del personal público y de los representantes de los grupos de interés que hayan interactuado en relación con dicha norma, así como sus posicionamientos. Es decir, se pretende que se sepa quién y con qué fin se ha influido en la elaboración de la norma.
Límites a las “puertas giratorias”
El segundo precepto que añade profundidad y calado al anteproyecto está contemplado en la Disposición Final Primera, que modifica el artículo 15 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, para establecer que durante el periodo de incompatibilidad, que en nuestro país es de tres años, los altos cargos “no podrán realizar actividades profesionales de influencia al servicio o para entidades inscritas en el Registro de grupos de interés en ninguna de las materias relacionadas con las competencias del departamento, organismo o entidad en los que prestaron servicios como alto cargo”. Se trata de poner coto de esta manera al triste fenómeno de las puertas giratorias, imponiendo un límite más al traspaso entre el ámbito público y el privado con el fin de mantener la integridad necesaria en estos procesos y romper con la práctica habitual en estos momentos.
Finalmente, para un análisis más detallado y en profundidad sobre las carencias concretas de este anteproyecto me remito a los comentarios de la Asociación de Profesionales de las Relaciones Institucionales (APRI), que constituyen la mejor referencia en esta materia.
SOBRE LA FIRMA María Rosa Rotondo es fundadora y presidenta de la Asociación de Profesionales de Relaciones Institucionales (APRI) y Socia Directora de Political Intelligence.