Pocos meses antes del estallido de la pandemia de covid-19, el Sindicato de Enfermería (Satse) entregaba el más de medio millón de firmas necesario para tramitar su proposición de ley “para asegurar la seguridad del paciente”, por la que exigen garantizar un número máximo de pacientes por enfermera. A finales de 2020, la iniciativa legislativa popular (ILP) del Satse, con más de 300 votos a favor y solo 10 en contra, superaba el debate de toma en consideración en el Pleno y entraba en fase de presentación de enmiendas. Más de dos años después, ahí sigue, bloqueada.
La iniciativa legislativa popular (ILP) La Constitución Española, en su artículo 87.3, otorga a la ciudadanía el derecho de presentar proposiciones de ley a las Cortes. El requisito principal es lograr acreditar un apoyo de al menos 500.000 firmas de electores, como establece la ley orgánica que regula la ILP. No todas las materias son susceptibles de modificación vía ILP. Entre otras quedan excluidas las propias de leyes orgánicas, las de naturaleza tributaria, las de carácter internacional o los indultos.
El de ratios de enfermería es uno de los 43 textos que en estos momentos acumulan más de un año de ampliaciones del plazo de enmiendas, según los datos de las más de 5.000 peticiones de prórrogas registradas recopiladas por Demócrata. El análisis de este medio de las actas de acuerdos de la Mesa del Congreso permite conocer en detalle qué grupos son los que, semana a semana, han ido estirando los tiempos para registrar enmiendas de cada iniciativa legislativa en lo que va de legislatura.
En el caso de la ILP de los profesionales de la enfermería, los grupos llevan pedidas 90 ampliaciones y se ha extendido el plazo 82 veces. Ya en otoño de 2021, el Satse denunciaba la situación en la que se encontraba su proposición, y apuntaba al Partido Popular y al PNV como responsables. En efecto, el del PP y el vasco eran los grupos firmantes de la mayoría de las solicitudes de prórroga hasta esas fechas.
Hacia finales de año, “todavía se nos acusaba de que la ley no avanzaba por nuestra culpa, pero nosotros llevábamos ya unas semanas sin registrar nuevas solicitudes” para extender los tiempos, relatan fuentes del PP. Por el lado del grupo de los nacionalistas vascos se descargan de toda responsabilidad. “No tenemos capacidad de bloqueo. Es algo que se decide en la Mesa y nosotros no tenemos representación en ella”.
El bloqueo de una ILP
Pasaban las semanas y la ILP del sindicato de enfermería no avanzaba. “Desde hacía semanas votábamos en contra” de las ampliaciones, detallan desde el PP. “Cuando nos pusimos a mirar qué pasaba, vimos que no constaban peticiones del Grupo Socialista para ampliar”. Tampoco había nuevas peticiones del PNV, ni de ningún otro grupo. ¿Por qué no se ponía entonces fin a la fase de enmiendas? La presidencia de la Mesa, en acuerdo con los representantes de los dos partidos del Gobierno, estaba introduciendo ampliaciones de fases de enmiendas a petición de los grupos del PSOE o el Confederal de Unidas Podemos sin que estos las registraran por escrito.
La vicepresidenta tercera del Congreso y miembro de la Mesa, Gloria Elizo, defiende esa potestad del órgano rector de la Cámara, dentro de la autonomía que le concede el reglamento del Congreso. Dada la mayoría del PSOE y UP —suman seis de los nueve asientos—, “si tiene refrendo mayoritario, la Mesa puede ampliar plazos incluso cuando no piden prórrogas los grupos”. “El desbloqueo [del plazo de enmiendas] es fundamental para poder tramitar, pero no es suficiente para que esas leyes se tramiten”, al tiempo que señala la importancia de contar con los apoyos, “el tener los votos o no” con los que sacarlas adelante. Es en ese plano y en el de ordenar los flujos de entrada de leyes en las comisiones en el que sitúa la vicepresidenta tercera las decisiones de la Mesa.
Elizo cita el ejemplo de la ley de Mecenazgo, una propuesta del Grupo Plural que pasó casi un año en plazo de enmiendas y para la que solo constan siete peticiones de ampliación por parte de algún grupo. El resto fueron a propuesta de una mayoría de la Mesa. Los datos reflejan que esa fue la manera de proceder durante la primera mitad de la legislatura por parte de los grupos del Gobierno, que desde el estallido de la pandemia no registraron ni una sola ampliación del periodo de enmiendas para ley alguna.
Sin embargo, a partir de marzo del año pasado, semana a semana, el Grupo Socialista comienza a pedir extensiones de los tiempos para prácticamente todas las iniciativas en fase de enmiendas, hasta el punto de que, desde esa fecha, el número de prórrogas con firma del PSOE (1603) supera a la suma de todo el resto de grupos (1545).
El PSOE empieza a registrar sus solicitudes
¿A qué obedece el cambio de actitud? En el grupo lo achacan a necesidades de organización y orden. “En la primera parte [de la legislatura] podíamos hacer frente a las negociaciones con todo lo que iba llegando. Hubo un punto en el que la cantidad de iniciativas hacía inviable las negociaciones por las numerosas iniciativas nuevas que se iban registrando, más las transformaciones de reales decretos en proyectos de ley”.
Para el PP, el punto de inflexión fue otro: una de las reuniones de la Mesa de la primera semana de marzo de 2022. Entonces, desde el Grupo Popular mostraron su sorpresa porque se estuvieran introduciendo peticiones de ampliación de plazos para presentar prórrogas en iniciativas para las que no lo había pedido ningún grupo de la Cámara, según detallan fuentes del partido conocedoras de aquellos encuentros.
Preguntados al respecto, el grupo de los socialistas no había respondido al cierre de esta información. Pero, tanto el calendario como los datos muestran que el 14 de marzo del año pasado, el PSOE comienzan a registrar por escrito sus solicitudes de ampliación a la Mesa. A partir de esa fecha, los socios de Gobierno, vía Grupo Socialista, han pedido por sistema ampliar plazos de casi cualquier ley, de acuerdo con el calendario de ordenación de la agenda legislativa fijada por los grupos y el propio Ejecutivo.
El plazo de enmiendas Abierto el plazo para registrar enmiendas, los diputados y grupos tienen 15 días para presentarlas, periodo que se reduce a una semana si la iniciativa legislativa se tramita por la vía de urgencia. Los diputados o grupos podrán pedir a la Mesa correspondiente la ampliación de esos plazos. El reglamento del Congreso no limita la cantidad ni define los escenarios sobre los que son admisibles o no las peticiones de prórroga. Hasta que no se cierre el registro de enmiendas, una iniciativa no puede avanzar a la siguiente fase de tramitación, una decisión que depende en exclusiva de la Mesa.
Los socialistas han registrado ampliaciones de enmiendas para 106 de las 112 iniciativas que desde el año pasado se encuentran o han pasado por la fase de enmiendas. Los proyectos de ley que vienen de reales decretos leyes son la tipología que más peticiones acumulan. Varios tienen origen en reales decretos que lograron ser convalidados por grupos que dieron su apoyo a expensas de luego poder modificarlos vía enmiendas. Sin embargo, ahí siguen 24 de ellos, con el registro de enmiendas sin cerrar incluso transcurridos varios años. Desde el Gobierno explican que muchos datan de la época de la pandemia y ya se han quedado obsoletos, bien por aprobación de nuevos paquetes de medidas o por modificaciones de otros textos legales.
La mayoría de la Mesa también mantiene suspendida por peticiones del PSOE la tramitación de leyes como la reforma de la Ley de Secretos Oficiales del PNV; una ley de los propios socialistas para reconocer como agentes de autoridad a los funcionarios de prisiones; la ley de la ELA para reconocer ciertos derechos a los enfermos de este tipo de esclerosis, de Cs; así como textos propuestos por grupos del Senado, como una reducción de IVA a servicios a la dependencia, de Junts; la de suspensión de un juicio oral por maternidad, de ERC/EH Bildu o una Ley de financiación de transporte público urbano de Compromís.
Bloqueos bipartidistas
Los datos también revelan que, en una legislatura que no se ha caracterizado precisamente por los acuerdos entre los dos grandes partidos, PP y PSOE sí coinciden o han coincidido a la hora de mantener en un limbo diferentes iniciativas mediante el mecanismo de la ampliación del plazo de enmiendas. Entre otros, son los casos la reforma Constitucional para suprimir el término “disminuido”, la reforma de la Ley de Seguridad Nacional, la reforma del reglamento del Congreso para regular los lobbies o dos iniciativas de Unidas Podemos: la ley de salud mental y la reforma del Código Penal para despenalizar las injurias a la Corona y el delito contra los sentimientos religiosos.
La falta de avances en esas dos últimas leyes, entre otras, han sido motivo de protestas recientes por parte de UP. Pese a que la mayoría de Gobierno tiene el control de la Mesa y es quien a priori tiene la capacidad de decidir qué sucede con cada iniciativa, hace ya tres semanas, los morados pedían concluir los plazos de enmiendas de un total de siete iniciativas, al tiempo que culpaban directamente a su socio de coalición de los bloqueos. Desde la dirección del grupo rebajan la tensión. “Es normal que en este momento de la legislatura surja cierto nerviosismo por ver qué es lo que se tramita”, sostiene Txema Guijarro, diputado por Alicante y secretario general del grupo de UP en el Congreso.
“Llegado junio, todo aquello que esté pendiente por tramitar, corre serio riesgo de que decaiga por falta de tiempo”. “Por eso hemos reaccionado”. Han pedido al PSOE un calendario de desbloqueo en el que su prioridad son leyes muy dilatadas en el tiempo o promovidas por ciertos colectivos sociales, como la de la ELA, bebés robados o la ILP de las enfermeras.
Precisamente, la semana pasada se cerraba el plazo de enmiendas para bebés robados y el Gobierno anunciaba el envío al Congreso de su proyecto de ley de agentes forestales, otra de las exigencias desde la bancada morada. Con la idea de ir desatascando nuevas iniciativas cada 10-15 días, Guijarro anuncia que otro de los compromisos es avisar la semana previa al cierre del periodo de enmiendas al resto de grupos, para que no les pille por sorpresa el fin de los plazos, “por fair play parlamentario”.
Más allá de las leyes arriba citadas, si se analizan las prórrogas para presentar enmiendas del Grupo Popular, aparecen una reforma de la ley Orgánica del Tribunal Constitucional o la de la Ley de Secretos Oficiales, ambas del PNV, o una ley del Parlament de Cataluña para reconocer y ampliar derechos de represaliados durante la Guerra Civil, como iniciativas cuya tramitación pretenden dilatar en la medida de lo posible. Más allá de filias y fobias con textos concretos, la falta de garantías de que no se aprovechara la reforma constitucional para convocar un referéndum o la ausencia de consensos amplios son los motivos citados desde el PP para justificar varios de los casos sobre los que acumulan decenas de peticiones de extensión de plazos para prórrogas.
La reforma pendiente del reglamento
“Ojalá llegue la legislatura en que seamos maduros para tomar la decisión de una modificación del reglamento”, reflexiona Gloria Elizo sobre un “problema”, el de las extensiones interminables de la fase de enmiendas, que “se arrastra legislatura tras legislatura y que limita la representación democrática”. "Uno de los grandes retos de fortalecimiento del Legislativo tiene que ver con la modificación del reglamento. Hay que establecer mecanismos completamente diferentes a los que en su día se pensaron para un parlamento bipartidista".
A su juicio, las soluciones pasan por limitar el número de prórrogas alcanzado cierto número o por que se refuerce la mayoría necesaria para decidir ampliar un plazo. En esa línea el grupo socialista registró una propuesta de modificación en la XII Legislatura, cuando PP y Cs tenían mayoría en la Mesa. Sin embargo, una vez en el Gobierno y con el control del órgano rector no han recuperado aquella iniciativa.
Quienes sí han registrado su proyecto de reforma es el Grupo Ciudadanos, si bien reconocen que ante lo reducido de su cuota (solo les quedan dos ocasiones) para poder llevar al Pleno proyectos de ley —lo que se conoce como cupo parlamentario, asignado en función del tamaño de cada grupo— no está entre sus prioridades de aquí al cierre de legislatura.
Por parte del PP y el PSOE, afirman que la falta de consensos hace difícil cualquier cambio, al menos en el corto plazo. Desde el lado socialista cree que no se da el “clima de colaboración institucional razonable” que sería necesario. Las fuentes consultadas del PP no se cierran a una eventual reforma, pero también la circunscriben a “grandes consensos, con el acuerdo de la inmensa mayoría”, si bien señalan que cualquier modificación del reglamento debe hacer dentro de un “debate amplio”, no solo de “cambios muy puntuales a conveniencia”.
El grupo restante con representación en la Mesa, Vox, ha declinado participar en esta información.