Pasadas las polémicas sobre las formaciones de grupos parlamentarios en el Congreso de los Diputados y el Senado (sobre si estaban amparados o no por sus respectivos reglamentos), el texto normativo de la Cámara Baja sigue en el centro del debate a raíz de la proposición de reforma del Reglamento de la Cámara Baja para dar cobertura legal al uso de lenguas cooficiales.
El PSOE, junto a otros grupos parlamentarios, registraba la iniciativa la semana pasada para satisfacer así una de las condiciones de ERC y Junts, acordadas por los socialistas con ambas formaciones al arranque de la legislatura, para elegir presidenta de la institución a Francina Armengol. La tramitación será por la vía de urgencia y en lectura única (no pasará por comisión), procedimiento habitual en el Congreso en las 16 modificaciones hechas hasta ahora del texto aprobado en 1982. Lo que ya no es tan habitual es que la propuesta vaya adelante sin el visto bueno del principal partido de la oposición.
De las 25 reformas parciales en el Senado y las 16 del Congreso en las últimas cuatro décadas, solo en dos ocasiones se ha hecho con el voto en contra de los populares y en otras dos se han abstenido (las cuatro durante los mandatos de José Luis Rodríguez Zapatero). Declaraciones de bienes, publicidad de sesiones, voto telemático, usos de lenguas cooficiales… ¿Para qué se han cambiado o intentado cambiar los reglamentos en todo este tiempo? ¿Y en qué condiciones se ha hecho? Demócrata responde a través del análisis de las 127 proposiciones de reforma registradas en el periodo.
La ruptura del consenso, en el Senado
Entre las 25 modificaciones del Reglamento del Senado se encuentran las dos reformas ejecutadas con la oposición del Partido Popular. Al igual que la iniciativa que se debatirá y (aprobará previsiblemente) en un pleno extraordinario en el Congreso la semana que viene, la introducción, en 2010, de lenguas cooficiales para registrar documentos en la Cámara Alta, así como su uso en la Comisión General de las Comunidades Autónomas y en las mociones debatidas en Pleno se encontró con el rechazo del PP.
El otro precedente, el primero, es de 2007, tras una reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (TC). Se reguló el procedimiento por el que el Senado elegiría a cuatro magistrados. La propuesta, registrada por PSOE, PSC, ERC, ICV, PNV y CiU, era consecuencia de la introducción en la LO del TC de un apartado en su artículo 16, por el que la cuota de magistrados a propuesta de la Cámara Alta saldría de una relación de nombres propuestos por los parlamentos autonómicos. El PP mostró una oposición frontal a esa participación de las Comunidades Autónomas.
Los populares consideraban que la reforma quebrantaba la previsión constitucional (la Constitución Española reserva a la Cámara Alta la potestad de nombrar a cuatro miembros del TC en su artículo 159.1). «Se está utilizando una ley orgánica para otorgar competencias a las asambleas autonómicas que la CE no ha previsto», esgrimía en el debate de toma en consideración la portavoz del PP en aquel pleno, María Rosa Vindel.
PROPOSICIONES DE REFORMA EN EL SENADO Desde la 5ª Legislatura, se han registrada 43 iniciativas para modificar el Reglamento del Senado (más un texto refundido del propio reglamento) * Retiradas: 1 (de Coalición Canaria para que se publicaran los viajes de los senadores) * Rechazadas: 4 (no superaron el debate de toma en consideración). * Caducadas: 13 (legislatura finalizada sin que terminara su tramitación). De las caducadas - Siete habían superado el debate de toma en consideración (se quedaron en fase de enmiendas o comisiones). - No fueron a al Pleno otras seis (sus autores no hicieron uso del cupo de iniciativas del grupo para su toma en consideración). * Aprobadas: 25
«Si lo que se quiere es que los parlamentos autonómicos tengan mayor protagonismo en estos nombramientos, dígase e iremos a una reforma constitucional, pero no a una minusvaloración del Senado. (…) Feliciten al genio o a la mente preclara que (…) ha conseguido con una enmienda aprobada aquí (…) que por primera vez los grupos votemos de manera diferente la norma que rige nuestro funcionamiento», concluía Vindel. La iniciativa fue aprobada con el ‘No’ de los 120 escaños del PP y el voto afirmativo de los otros 133 senadores presentes.
El PP presentaría un recurso de inconstitucionalidad contra la introducción del apartado 7 del artículo 184 del Reglamento de la Cámara Alta. Fue desestimado (y por lo tanto la reforma validada constitucionalmente, siempre interpretada en los términos de dos de sus fundamentos jurídicos). El fallo contó con tres votos particulares.
El ‘boom’ del multipartidismo
Hasta la irrupción de Podemos y Ciudadanos en las Cortes Generales, en 2016, hubo 43 propuestas para transformar el texto que regula el funcionamiento de la Cámara Baja. Las otras 41, casi la mitad, tuvieron lugar una vez roto el bipartidismo en la institución.
PROPOSICIONES DE REFORMA EN EL CONGRESO Desde la 3ª Legislatura, se han registrada 84 iniciativas para modificar el Reglamento del Congreso. * Retiradas: 14 (la mitad de ellas de CiU). * Inadmitidas a trámite: 2 (una de Vox y la otra del exdiputado de Cs Pablo Cambronero). * Rechazadas: 11 (no superaron el debate de toma en consideración, entre ellas los dos procedentes sobre el uso de la lengua). * Caducadas: 41 (legislatura finalizada sin que terminara su tramitación). De las caducadas - Ocho habían superado el debate de toma en consideración (se quedaron en fase de enmiendas o comisiones). - No fueron a al Pleno otras 33 (sus autores no hicieron uso del cupo de iniciativas del grupo para su toma en consideración). * Aprobadas: 16
Sucesos o eventos ocurridos desde entonces han sido la justificación de las propuestas que finalmente no llegaron a ninguna parte, bien porque caducaron, porque fueron retiradas por los proponentes o rechazadas por el Pleno. Así, entre la relación de iniciativas fallidas se encuentran fijar criterios para la asignación de escaños, celebrar sesiones no presenciales o retirar la indemnización por el ejercicio del cargo durante situaciones excepcionales, que haya un mínimo de ministros durante los plenos, que se regulen los grupos de interés o lobbies, o que se fije la periodicidad del Debate sobre el estado de la nación.
También, que se regulen las fórmulas de acatamiento o juramento de la Constitución, que se rebajen los umbrales para formar grupo parlamentario, que la Mesa pueda levantar los vetos del Gobierno por motivos presupuestarios, utilizar otras lenguas más allá del castellano, que toda proposición de ley tenga que pasar de forma obligatoria por los órganos consultivos correspondientes o para limitar el número de ampliaciones de los plazos de enmiendas, entre otros asuntos.
La relación de comisiones, lo más modificado
Si hay un artículo que ha sido objeto de deseo por los diferentes grupos que han pasado por la Cámara es el 46, relativo a las Comisiones Permanentes, en concreto las Permanentes y las Permanentes Legislativas, es decir todas aquellas que deben crearse de forma obligatoria en cada legislatura. Es habitual que con cada cambio de Gobierno (o cuando se produce una modificación de la estructura del Ejecutivo dentro de un mismo Gobierno) se proponga la correspondiente adecuación en la nomenclatura (o en el número de comisiones permanentes legislativas), para ordenar la tarea legislativa y facilitar la función de control en la Cámara Baja.
Así, las modificaciones de la relación de comisiones ha sido la motivación de 10 de las 16 iniciativas aprobadas (y de 17 de las caducadas o retiradas). Todas ellas iban firmadas directamente al menos por PP o PSOE (con independencia de quién estuviera al frente del Gobierno), a excepción de dos. La primera discrepancia data de la VIII Legislatura, en el año 2004. En aquel momento el PP discrepaba de la reorganización de las comisiones, pero se llegó a un acuerdo finalmente vía enmiendas. La propuesta salió adelante de forma unánime (se aprobó por asentimiento).
El segundo desencuentro tuvo lugar en la legislatura siguiente (la IX), en 2009, también con Zapatero al frente del Ejecutivo. En aquel momento, el PSOE propuso la tradicional reforma para adaptar el catálogo de comisiones a las carteras del Ejecutivo. Sin embargo, el PP discrepaba en la forma y en el contenido de la propuesta. El portavoz en el debate de toma en consideración, el letrado en Cortes y entonces diputado por el PP, Ignacio Astarloa, afeaba a los socialistas lo que a su parecer era una reforma "ni sencilla", "ni pacífica, ni intrascendente" y, además, no acordada.
Astarloa calificó de "inhabitual" y "pintoresca" la exposición de motivos. ¿El motivo? En ella se establecía "fuera del articulado, que las cuestiones de Función Pública no se van a debatir en su comisión natural (entonces Política Territorial), sino en la Comisión Constitucional". La segunda crítica al respecto era por omisiones. "La exposición de motivos no dice, por ejemplo, si el presidente del Gobierno va a comparecer, como responsable del deporte, en la nueva Comisión de Educación y Deporte (...) o si la reforma de los estatutos de autonomía (...) va a pasar a ser tramitada en la nueva Comisión Territorial". Al final, la reforma salió adelante con los votos de PSOE, CiU, PNV, ERC, IU, Nafarroa Bai, UPyD y BNG. El PP se abstuvo.
¿Para qué ha cambiado el Reglamento en el Congreso?
Al margen de la adaptación del catálogo de comisiones a la estructura del Ejecutivo, la creación de nuevas comisiones permanentes legislativas ha sido una constante. Por un lado, como vía para reivindicar la importancia propia de una materia desgajándola de las competencias de otra comisión, al tiempo que se permite una mejor ordenación de los trabajos de control. Por otra parte no hay que perder de vista lo que implica cada comisión en términos de económicos: hay que nombrar una Mesa (presidencias, dos vicepresidencias y dos secretarías), además de portavocías y portavocías adjuntas para cada grupo, cargos todos ellos que suponen complementos mensuales (en 14 pagas anuales) que oscilan entre los 775 y los 1.590 euros.
CiU pidió hasta en tres legislaturas la creación de la Comisión de Seguridad Vial. Otras temáticas objeto de proposición de reforma del Reglamento fueron Inmigración, el Pacto de Toledo, políticas de Discapacidad, Ciencia y Tecnología o erradicación del Antigitanismo (Unidos Podemos en 2019).
Más allá de alteraciones parciales del artículo 46, hay otras seis proposiciones exitosas. Dos de ellas sirvieron para introducir el sistema de voto telemático. La primera, en 2011, creaba el voto no presencial para los casos de embarazo, maternidad o paternidad, o para enfermedad grave. Más de una década después, en mayo de 2022, se volvía a tocar el artículo 82 para extender el voto a distancia para diputados en viaje oficial, siempre autorizado por la Cámara y en el ejercicio de sus funciones.
En octubre de 2009, se acordó por unanimidad hacer públicos los dictámenes sobre incompatibilidades de los parlamentarios, así como su debate y votación en Pleno (artículo 63.2), mientras que en la primera mitad de la VII legislatura (en junio de 2001), se adecuó el procedimiento de designación de los miembros del CGPJ elegidos por el Congreso en consonancia a una reforma de la Ley Orgánica del Consejo General del Poder Judicial, también en trámite en aquel momento (con la oposición de Izquierda Unida).
De las 41 reformas parciales aprobadas en Congreso y Senado, dos se han hecho con el PP en contra (en otro par se abstuvieron)
Por último, los primeros cambios son de la década de los noventa. La reforma parcial de 1994, convirtió en públicas las sesiones de las comisiones de investigación. En 1993, se aprovechó para extender el sistema de voto ponderado en todas las comisiones y para armonizar el texto de funcionamiento de la Cámara con la Ley Orgánica de Régimen Electoral General mediante la obligatoriedad de formular declaración de bienes patrimoniales y de actividades (hasta entonces se hacía una declaración notarial , que se ponía a disposición de la Comisión del Estatuto de los Diputados solo si esta la requería para su trabajo).
¿Para qué se ha cambiado el Reglamento en el Senado?
De forma paralela a lo ocurrido en el Congreso, en el Senado más de la mitad de las modificaciones de su texto regulatorio obedecen a cambios en la relación de comisiones (artículo 49). Otras dos se hicieron para introducir el voto telemático y ampliar sus supuestos de aplicación (artículo 92). Tres proposiciones de reforma sirvieron para introducir el uso de lenguas cooficiales. El resto de cuestiones son las siguientes:
- 1993. Cambiar la composición de las comisiones. Se pasó de un número fijo de 25 integrantes a dejar que la mesa fuera la que decidiera en cada legislatura.
- 1994. Potenciar la función territorial de la Cámara. Creación de la Comisión General de las Comunidades Autónomas.
- 1995. Ponderación de los votos en comisión (en función del número de senadores de cada grupo) en caso de empate en las votaciones.
- 2001. Adaptar el reglamento para el procedimiento de nombramiento de miembros del CGPJ.
- 2004. Para que un senador, a título individual, pueda solicitar documentación a las Administraciones Públicas (hasta entonces se requería que lo pidiera un tercio de la Cámara).
- 2007. Procedimiento de elección de los cuatro magistrados del Tribunal Constitucional.
- 2009. Adaptar el procedimiento de preguntas para respuesta escrita ante la implantación del sistema de tramitación electrónica (eliminar trámites no necesarios).
- 2014. Ordenación del debate de tramitación de los Presupuestos Generales del Estado.