Una suerte de atajo temporal para poner en marcha leyes sin contar con el poder Legislativo. Así podría explicarse de forma rápida la figura del Real Decreto-ley (RDL), una potestad que permite al Gobierno la entrada en vigor de normas con rango de ley sin el visto bueno previo de las Cortes Generales. Dado el carácter de la figura, la Constitución (artículo 86) acota su uso a casos de «extraordinaria y urgente necesidad».
La Carta Magna no permite que vía RDL se altere el «ordenamiento de las instituciones básicas del Estado», materias contenidas en el Título I del texto constitucional (derechos y deberes fundamentales), el régimen de las Comunidades Autónomas ni el «Derecho electoral general». Además, establece un plazo de 30 días para que el RDL sea sometido a «debate y votación de totalidad» en el Congreso de los Diputados, de forma que el Pleno (o la Diputación Permanente si fuera el caso) convalide o derogue su contenido. Es en este trámite, el de convalidación, en el que al Gobierno de momento no se salen las cuentas.
POCO MARGEN PARA EL DISENSO En la XV Legislatura, PSOE y Sumar parten con 147 escaños. Así, siempre que al menos una de las formaciones nacionalistas vascas, catalanas o Podemos voten ‘No’ al mismo tiempo que PP, Vox y UPN (171 diputados), el Gobierno será derrotado (la mayoría absoluta está en 176). ¿Hay margen para discrepar del Ejecutivo en votaciones? Queda espacio para la abstención, pero nunca para más de un socio de investidura al mismo tiempo. En ese supuesto, todo queda en manos del BNG o Coalición Canaria.
El orden del día del pleno del Congreso que se celebra hoy, incluye la convalidación o derogación de tres RDL, los tres primeros que presenta la coalición de Gobierno PSOE-Sumar en esta XV Legislatura. Pedro Sánchez tiene experiencia en estas lides (pasó por casi un centenar de estas votaciones en su anterior mandato), pero la aritmética actual de la Cámara y la tendencia a incluir diversidad de materias en un mismo RDL hacen que el Ejecutivo llegue a la jornada de convalidación sin garantías de que las medidas aprobadas en diciembre de 2023 y ya en vigor no decaigan a partir del jueves.
Un hecho excepcional
Con más o menos esfuerzo negociador, lo cierto es que desde la restauración democrática, las Cortes (el Congreso en este caso) solo han rechazado cinco de los 747 RDL, apenas un 0,7% de los sometidos hasta ahora a convalidación, desde 1977. A expensas de lo que pueda suceder hoy, Sánchez ya sabe lo que es que la Cámara Baja te deniegue su apoyo (le sucedió en 2019 y 2020), una experiencia que también vivieron Adolfo Suárez (1979), José Luis Rodríguez Zapatero (2006) y Mariano Rajoy (2017).
Pese a que una mayoría absoluta en el Congreso garantiza la luz verde de cualquier proyecto o proposición de ley, la tentación de legislar mediante RDL es algo a lo que Felipe González, José María Aznar y Mariano Rajoy no quisieron renunciar cuando dispusieron de al menos 176 diputados en sus filas. De hecho, la absoluta de Rajoy es el tercer mandato con mayor utilización de esta potestad, tras la pasada legislatura (Pedro Sánchez) y la primera de Aznar.
1979 (Suárez, UCD): un asunto de tiempo y formas
El RDL promulgado por el Gobierno de Adolfo Suárez que no logró la convalidación obedecía a una cuestión de calendario. La Junta Central de Acuartelamiento podía entrar en causa de disolución. Para evitarlo, el Ejecutivo tenía en tramitación un proyecto de ley, pero los tiempos no acompañaban: durante el proceso las Cortes se habían disuelto y había una discusión sobre si la proposición se podía mantener de una legislatura a otra. Los centristas quisieron curarse en salud con un texto que permitiera una prórroga excepcional hasta que el proyecto de ley que extendía por otros cinco años la vigencia de la Junta obtuviera luz verde por parte de la Cámara.
Martes, 6 de febrero de 1979. La Diputación Permanente del Congreso decide si mantiene en vigor o deroga el Real Decreto-ley 1/1979, por el que se prorroga por el tiempo indispensable la actuación de la Junta Central de Acuartelamiento. En el debate intervienen entre otros Fernando Abril Martorell (vicepresidente segundo y ministro de Economía), Manuel Fraga (Alianza Popular), Gregorio Peces-Barba y Enrique Múgica (PSOE), Jordi Solé Tura (PSUC) y Maciá Alavedra (CiU). Entre la oposición se lanzaron reproches hacia el RDL, como «ejemplo de mala técnica legislativa» (Fraga) o rechazos por «absolutamente innecesario, por no tratarse de un caso de extraordinaria y urgente necesidad» (Peces-Barba).
El resultado de la votación fue de 19 votos «a favor de la derogación», 17 «a favor de la convalidación» y dos abstenciones.
2006 (Zapatero, PSOE): los socialistas se lían con el tabaco
El tabaco fue el objeto del RDL 1/2006, de 20 de enero, por el que se modifican los tipos impositivos del impuesto sobre las labores del tabaco, que cosechó la segunda derrota en democracia. En enero de 2006, el Ejecutivo de Rodríguez Zapatero pretendía cambiar la fiscalidad del tabaco ante la reducción de precios que experimentaba en aquel momento el mercado, algo que no gustaba a aquel Gobierno: «perjudica a los objetivos en materia de política sanitaria, al tiempo que reduce las expectativas recaudatorias del impuesto«, como recoge la exposición de motivos.
El PSOE, con 164 diputados, contó con el apoyo a la convalidación de ERC, PNV, IU-ICV, Coalición Canaria, Nafarroa Bai (Uxue Barkos) o la Chunta (José Antonio Labordeta). La sorpresa llegó desde la propia bancada socialista, donde a la hora de votar hasta 30 integrantes terminaron pulsando el botón del ‘No’, entre ellos el por entonces ministro Jesús Caldera, Carme Chacón (vicepresidenta primera de la Cámara) o el actual director de gabinete de Sánchez y entonces diputado por Segovia, Óscar López, o el recién nombrado presidente de Correos y en aquellas fechas legislador por Murcia, Pedro Saura.
El origen del error estaría en la exalcaldesa de Jerez de la Frontera y actual diputada por Cádiz, Mamen Sánchez, entonces parlamentaria por esa misma circunscripción. Un gesto confuso a la hora de indicar con los dedos el sentido del voto habría despistado a parte de sus compañeros de filas, según recoge El País en la crónica parlamentaria de aquel día.
OTRO RDL AL DÍA SIGUIENTE Ni 24 horas dejó pasar el Gobierno tras decaer el RDL. La votación fallida tuvo lugar el 9 de febrero de 2006. El mismo día que el Boletín Oficial del Estado (BOE) publicaba la resolución del acuerdo de derogación del RDL 1/2006, el BOE recogía un nuevo Real Decreto-ley con el mismo texto del ya rechazado. El Gobierno aprovechó, eso sí, para añadir nuevas modificaciones, como la de la conocida como "Ley antitabaco", donde cambiaban el artículo relativo a la ubicación de las máquinas expendedoras. Al segundo intento, esta vez sí, el RDL quedó convalidado con 178 votos a favor (incluido el de exministro de Justicia del PP José María Michavila, se entiende que por error), 2 en contra, 107 abstenciones y con la ausencia de 63 señorías (37 del PP, 4 de CiU, 3 de ERC, 4 del PNV, dos de IU-ICV, dos de CC, uno del PSOE y nueve miembros del Ejecutivo).
2017 (Rajoy, PP): estibadores y una sentencia contra España
Once años más tarde, en febrero de 2017, el Gobierno apelaba al cumplimiento de una sentencia del Tribunal de Justicia de la UE contra España, de finales de 2014, para lo que de facto era una liberalización del mercado laboral de los estibadores. El Real Decreto-ley 4/2017, por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, contó desde su origen con la oposición frontal de sindicatos y de buena parte del arco parlamentario.
Buena medida de la falta de apoyo la da el hecho de que su debate y convalidación estaban previsto para la sesión plenario del Congreso del 7 de marzo, pero esa misma jornada, la entonces presidenta de la Cámara, Ana Pastor, invocaba el artículo 68.1 del Reglamento para someter al Pleno su exclusión del orden del día. Finalmente, el asunto se pospuso a la semana siguiente, a un nuevo pleno en el que entre los asistentes estaban representantes del mundo de la estiba.
Tras apenas unos meses en el cargo, el ministro de Fomento, Íñigo de la Serna, presentaba desde la tribuna de oradores el RDL arropado por la ministra de Trabajo, Fátima Báñez, como única integrante del Gobierno presente en aquel momento en la bancada azul. Entre los argumentos para su defensa, el Ejecutivo recordaba la sanción económica diaria que el país tenía que afrontar por el incumplimiento del fallo judicial. Desde las filas de la oposición el rechazo al texto se fundamentaba en la falta de diálogo con los agentes sociales y con el resto de fuerzas políticas, así como en lo que desde algunas formaciones se consideró como una devaluación de las condiciones salariales.
Como le sucede hoy al PSOE, entonces el PP llegó a aquella jornada sin los votos atados. El resultado final fue de 142 síes a la convalidación (PP, PNV, UPN y Foro), 175 noes (PSOE, Unidos Podemos, ERC, EH Bildu, PDeCAT, Compromís, Coalición Canaria y Nueva Canarias) y 33 abstenciones (Ciudadanos e Íñigo Errejón, probablemente al equivocarse de botón).
2018 (Sánchez, PSOE): medidas en Vivienda que no gustaron en Podemos
Poco menos de un año antes de que socialistas y Unidas Podemos pactaran el primer gobierno de coalición desde la II República, el PSOE intentó introducir modificaciones en el sector de la vivienda. Sánchez, entonces en solitario en el Ejecutivo tras una exitosa moción de censura, optó por la vía del RDL para extender la duración de los contratos de alquiler, acotar los meses de fianza o imponer al arrendador los honorarios de las inmobiliarias, así como para cambiar la Ley de propiedad horizontal o los procedimientos de desahucio en hogares vulnerables.
El Real Decreto-ley 21/2018, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler tuvo pocos adeptos. En su intento por convalidarlo, el PSOE solo contó con los síes de sus bancada, la del PNV y los integrantes del PDeCAT, Compromís, Coalición Canaria y Nueva Canarias (103 en total). Frente a ellos 243 noes: PP, Unidas Podemos, Cs, ERC, EH Bildu, UPN o Foro. La negativa de los republicanos catalanes y de los morados marcó el devenir de aquel RDL.
Para la formación entonces liderada por Pablo Iglesias, el texto se quedaba corto. Ya entonces, exigían medidas como la limitación de los precios del alquiler o de las subidas anuales de las rentas, una reivindicación esta última que también demandan ahora para convalidar uno de los RDL que hoy se votan en el Congreso.
2020 (Sánchez, PSOE): la hucha de los ayuntamientos no se toca
De los 97 RDL aprobados la legislatura pasada, solo uno fue derogado, el Real Decreto-ley 27/2020, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las Entidades Locales. En agosto de 2020, el Gobierno quiso hacer uso, vía préstamos, de los remanentes presupuestarios de las entidades locales (alrededor de 4.000 millones) para financiar medidas de gasto.
Además, el Ejecutivo aprovechaba aquel el texto para introducir modificaciones en otras materias como el régimen fiscal para la final de la Champions League femenina de fútbol que a final de mes se celebraba en San Sebastián, los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, bonificar el pago de aranceles notariales y del Registro de la Propiedad o introducir exenciones temporales en gasoductos.
La iniciativa legislativa solo encontró apoyo en Teruel Existe (que no gobernaba en ningún ayuntamiento), además del de los grupos de Gobierno (PSOE y Unidas Podemos). El rechazo que se pudiera tocar la caja de las entidades locales fue tal que el resultado de la votación dejó una foto en la que el resto de bancadas, desde Vox hasta los independentistas, optaron por el ‘No’.