La falta de regulación nacional sobre la actividad de los grupos de interés, los popularmente conocidos como lobbies, es motivo de reprobación a España desde hace año en sucesivos informes en materia de Estado de Derecho por parte de organismos internacionales. El Gobierno decidió ponerse manos a la obra hace unos meses, con la aprobación en febrero del proyecto de Ley de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés y dio otro paso adelante hace unos días con el cierre del plazo para presentar enmiendas.
Sin propuestas de modificación por parte del PSOE, casi todas las fuerzas con representación en el Congreso han registrado cambios para una de las pocas iniciativas legislativas en las que los dos partidos mayoritarios podrían entenderse en estos momentos en las Cortes. Analizamos lo que plantea el Partido Popular, autor de 23 de las 115 propuestas, y las novedades que presentan en contraposición con el proyecto del ley del Gobierno.
Más allá de la parte expositiva, donde el PP desea introducir un texto reprobatorio contra la inacción del Gobierno en la materia, la apuesta por un organismo independiente del Ejecutivo, y no la Oficina de Conflictos de Intereses (OCI) elegida por el Gobierno, recorre parte de las 23 enmiendas registradas por el Grupo Popular en el Congreso al texto. Respecto a la definición de lo que se entiende por «actividad de influencia» y sus excepciones, el PP no ha registrado ningún cambio respecto a la versión gubernamental. Tampoco hay aportaciones para modificar el Código de conducta aplicable a los grupos de interés propuesto por el Ejecutivo. A continuación, las enmiendas en detalle:
Patronales y sindicatos, sí; organizaciones políticas, no
Como han hecho casi todos los partidos que han enmendado la iniciativa, el Grupo Popular en la Cámara Baja también quiere ampliar las entidades que no se consideran grupo de interés a efectos del proyecto de ley y a las que por tanto no se les aplicaría la regulación sobre lobbies. Mientras que el texto del Gobierno deja fuera a partidos, sindicatos y organizaciones empresariales «en el ejercicio de sus funciones constitucionales», los populares ahondan en el concepto de partidos políticos para excluir de forma explícita a «federaciones, coaliciones y agrupaciones de electores» en los términos recogidos en la Ley de Partidos Políticos.
En lo que a organizaciones sindicales y empresariales se refiere, añaden una salvedad a su exclusión genérica de la ley: sí serán considerados grupos de interés «cuando desarrollen las actividades de influencia» que se especifican en la propia ley, una apostilla que también se añade para los colegios profesionales «y demás corporaciones de derecho público».
¿Y cuáles son esas actividades? En particular, organizar reuniones, conferencias, cursos de formación u otros actos a los que asista como invitado o ponente personal público; la proposición de desarrollar procesos de participación pública como consultas o audiencias; organizar campañas de comunicación, plataformas, redes o similares dirigidas al personal público con la pretensión de influir sobre él; la puesta a disposición del personal público de documentos relativos a iniciativas públicas, documentos de posición y enmiendas u otros materiales relativos a esas iniciativas.
Incluir a todo personal eventual y a los órganos consultivos
En la línea de precisar o ampliar el alcance del articulado redactado por el Gobierno, el PP reescribe el artículo 3 del proyecto para que no queden fuera de la regulación nacional de lobbies:
- El personal eventual, de manera que no se limitaría al personal de confianza y especial asesoramiento del Gobierno de España, como está plasmado en el proyecto de ley. La enmienda añade a todas «aquellas personas que ocupen cargos de confianza o asesoramiento y que participen en la toma de decisiones o en el diseño de políticas públicas».
- Los miembros de órganos consultivos y asesores «vinculados a la formulación de políticas públicas dentro de la Administración General del Estado» son otra de las novedades.
Si bien la enmienda remata con un nuevo apartado al artículo 3, para indicar que el desglose de «personal susceptible de influencia» también será de aplicación para «cualquier otro cargo o empleado público que pueda ser objeto de influencia en la toma de decisiones», los populares sí son restrictivos del alcance para el personal de la Administración General del Estado y de su sector público institucional y lo acotan a quienes participen «de forma significativa» en la elaboración toma de decisiones y ejecución de políticas públicas.
las discrepancias en torno al Registro de Grupos de Interés de ámbito estatal
Un registro válido para todo el territorio
Otra de las propuestas es que la inscripción en el Registro de Grupos de Interés (RGI) tenga «efectos plenos» en todo el país. Permitiría así, sin necesidad de inscripción en otros registros, «el acceso y ejercicio de la actividad de influencia legítima» en las administraciones públicas de los niveles autonómico y local, así como ante las «entidades instrumentales» de cada una de ellas.
Los populares dejan la interconexión en manos de las administraciones autonómicas y locales, que «podrán establecer mecanismos de coordinación y acceso recíproco» al Registro de Grupos de Interés que se cree con esta ley.
En la misma línea, una disposición final establece que «el concepto de grupo de interés definido en la normativa estatal será de aplicación en todo el territorio nacional, incluyendo el ámbito autonómico y local», una aspiración que seguro contará con el rechazo de los partidos nacionalistas e independentistas con representación en las Cortes.
Cada encuentro registrado con su acta
El contenido mínimo del Registro también es objeto de enmienda para el Grupo Popular, que añade un segundo apartado al artículo seis para obligar a la Administración a registrar «las actas o minutas de las reuniones» que mantengan con los grupos de interés. Cada documento incluirá la fecha, lugar, participantes, identificación de los documentos intercambiados y un resumen de los temas tratados, «siempre que no sean afectados por las limitaciones» contempladas en el proyecto de ley.
Influir sin una confirmación de registro
Un tiempo de hasta tres meses es el tiempo que concede el artículo 7 proyecto de ley a la Oficina de Conflictos de Intereses para resolver las solicitudes de inscripción en el Registro. El PP enmienda el apartado cinco de dicho artículo de forma que, cuando un grupo de interés registre su solicitud de inscripción, reciba «automáticamente un justificante de la presentación de la declaración responsable».
La presentación de la declaración responsable, «bajo la exclusiva responsabilidad del grupo de interés», tendrá el efecto de inscripción en el Registro, según el contenido de la enmienda 99, y por lo tanto desde ese momento permitiría «el ejercicio de la actividad de influencia», como la celebración de reuniones, entrevistas o contactos con personal público que supongan un ejercicio de influencia en los términos del proyecto de ley.
En contraposición, otra enmienda (la número 100), propone suprimir el mecanismo por el que el Gobierno deja abierta, «con carácter excepcional», la opción de que el personal público se relacione con un grupo de interés sin que este haya solicitado inscripción en el registro cuando se comprometa por escrito a hacerlo en el plazo de los tres días siguientes a al contacto, encuentro o reunión.
Datos abiertos e interoperables
Un Registro de Grupos interés cuyos datos sea de «fácil consulta» desde el Portal de Transparencia de la Administración General del Estado y desde la página web del órgano o autoridad independiente que resulte responsable del Registro. Además, se pide que los datos se pongan a disposición de los usuarios en formatos «abiertos y reutilizables», de manera que se permita «su procesamiento y análisis».
Dada el retraso de una legislación que regule los grupos de interés a nivel nacional y las regulaciones ya existentes a nivel autonómico o por parte de otros organismos del Estado, el PP reclama que el Registro estatal sea interoperable con «los ya existentes», con el fin de facilitar el acceso público y la coherencia de la información contenida en cada uno de ellos. ¿Cómo hacerlo? De nuevo «mediante el empleo de formatos reutilizables».
Un tercer aspecto del registro sobre el que el Grupo Popular discrepa es la frecuencia de actualización de los datos alojados en el Registro. El proyecto del ley del Gobierno propone una sola actualización al año de la información. En contraposición, los de Núñez Feijóo plasman en su enmienda número 95 que «la información deberá actualizarse,
garantizando que refleje de manera precisa la actividad reciente de los grupos de interés», pero sin mayor concreción, como sí han hecho desde el Grupo Plurinacional de Sumar, que fijan un refresco de los datos del Registro cada quince días.
Sin listas de distribución por inscribirse en el Registro
La inscripción automática en listas de distribución es un «derecho» que se le reconoce a un grupo de interés una vez se inscribe en el Registro. Esas listas o grupos de distribución servirían para recibir notificaciones automáticas sobre «contenidos, actos y consultas públicas» relacionados con las áreas de actividad declaradas. Esto es algo que el PP considera que debe desaparecer el proyecto, tal y como plantea en su enmienda 101.
Hacer públicas las agendas de los altos cargos
Que todos los altos cargos de la Administración General del Estado haga pública su agenda institucional, en el Portal de Transparencia, incluidas las reuniones mantenidas con la representación de «cualquier entidad que tenga la condición de grupo de interés». Ese es el contenido de un nuevo artículo, el nueve bis, propuesto por los populares con otra enmienda.
Para precisar el alcance se entiende alto cargo de la AGE a los efectos de este artículo todo aquel sujeto a la Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo de la AGE, que entre otros aplica al Ejecutivo, puestos de dirección y administración de entidades del sector público, vinculadas o dependientes de la AGE o de organismos reguladores y supervisores.
Modificaciones legales con nombres y apellidos
Un informe de huella normativa, a elaborar por el ministerio que proponga cada proyecto de ley y que acompañe a la correspondiente memoria de análisis de impacto normativo (MAIN) es lo que plantea el Gobierno para registrar la trazabilidad de los cambios que sufra una norma durante su proceso de elaboración. Para ello se formula la obligación de incluir las actividades realizadas por los grupos de interés con el fin de influir en cada proyecto normativo concreto.
El PP, vía enmienda, sugiere que para cada modificación realizada en la ley se haga constar «la identidad del personal público que haya mantenido contacto» con el grupo o grupos que han provocado el cambio. Además, que en el informe figure también un listado con todas las aportaciones hechas por los grupos de interés que hayan intentado influir sin éxito en dicha norma, identificando al autor de cada propuesta, la fecha del contacto y el objeto del mismo.
Para dar publicidad al informe, la enmienda número 103, que afecta al artículo 11 del proyecto de ley, estipula que debe estar disponible al menos «junto al texto final de la normal» en el Portal de Transparencia estatal y en la MAIN.
Una autoridad independiente que vele por el cumplimiento
El órgano competente al que el Gobierno adscribe la puesta en marcha, el funcionamiento del Registro de Grupos Interés y la aplicación de la regulación contenida en el proyecto de ley es la Oficina de Conflictos de Interés, organismo dependiente del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública de Óscar López y cuya presidencia es nombrada directamente por el Gobierno.
El PP exige que este órgano, regulado en el artículo 15, sea «una autoridad independiente creada a tal efecto», como también propone en diferentes enmiendas a dicho artículo EH Bildu (Oficina Independiente de Buenas Prácticas e Integridad Pública la denominan los independentistas vascos).
Sea cual sea su nombre, la autoridad independiente tendría funciones ampliadas de prosperar las enmiendas del PP al respecto. Además de las atribuciones que le reserva el Gobierno, el Grupo Popular en el Congreso le fija como nuevo cometido promover la integración del Registro de Grupos de Interés «con otras herramientas y sistemas de transparencia institucional». En concreto, le concede un año para que los datos registrados sobre lobbies sean accesibles y reutilizables a través de:
- Las agendas institucionales de altos cargos y empleados públicos afectados por la ley.
- Los informes de huella normativa.
- El Portal de Transparencia estatal.
Mientras que los populares no hacen alusión a ninguna entidad concreta, Sumar considera conveniente que sea el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno quien se encargue de las competencias, aunque piden que se le separe de la Administración General del Estado, se le dote de recursos suficientes y goce de plena autonomía respecto al Ejecutivo. Precisamente el Consejo de Transparencia, también con un refuerzo de sus recursos y con «plena autonomía funcional respecto» del Ejecutivo, es a quien atribuye el PP las funciones, en una disposición transitoria nueva, como solución mientras no exista la Autoridad Independiente.
Por último, respecto a la Autoridad Independiente, una disposición final nueva insta al Gobierno a que en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la Ley de lobbies remita a las Cortes un proyecto de ley para crear la autoridad independiente que controle la actividad de los grupos de interés «garantizando en todo caso su autonomía funcional, especialización y sometimiento al control parlamentario y judicial».
Insta a las Cortes a que hagan lo propio
La ausencia de una regulación sobre grupos de interés en las Cortes Generales es un aspecto al que el PP dedica otra enmienda. Así, en una disposición adicional de nueva creación pide a ambas Cámaras que inicien las reformas necesarias para que «las obligaciones de transparencia y publicidad establecidas en la presente ley» se extiendan a la actividad parlamentaria. Para una aplicación rápida, sugiere que el contenido, incluido el régimen sancionador, se incorpore directamente a los Reglamentos del Congreso y el Senado.