Vulneraciones de fondo y de forma en la Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, la popularmente conocida como Ley de amnistía. Esas son las conclusiones de la Secretaría General del Senado en su pronunciamiento sobre la legalidad del contenido y la tramitación del texto que hasta ahora se ha seguido en el Congreso de los diputados.
El documento se ha elaborado a petición del presidente de la Cámara, Pedro Rollán, que a finales de enero solicitaba a los servicios jurídicos del Senado que analizaran el encaje constitucional del dictamen de la Cámara Baja. El informe, al que ha tenido acceso este diario, ve la luz horas antes de que la Mesa de la Cámara Alta se pronuncie sobre la iniciativa que sigue ahora su curso en el Senado. Entre los asuntos a resolver por la Mesa, los plazos.
CAMBIO DE REGLAMENTO AD HOCCon la llegada del texto de Amnistía al Senado, la Cámara "estrena" la potestad de la Mesa para decidir sobre la tramitación o no de urgencia de proposiciones de ley. El pasado noviembre, la institución, con mayoría absoluta del PP, tramitó en apenas una semana un cambio del Reglamento por el que su Mesa, un grupo parlamentario o 25 senadores podrían solicitar la tramitación ordinaria o de urgencia de PLs. Esta modificación se hizo con la vista puesta en la proposición de amnistía, como así reconocieron varios dirigentes del Partido Popular. Desde el Grupo Socialista, donde se considera inconstitucional el cambio de Reglamento, se presentó un recurso ante el Constitucional.
En origen, la PL llega por el procedimiento de urgencia declarado por el Congreso. No obstante, el Grupo Popular registraba ayer su solicitud para que la tramitación se haga «por el procedimiento legislativo ordinario» y alargar así hasta dos meses su paso por el Senado.
En su calificación inicial por la Mesa del Congreso, la Secretaría General no consideró que la PL incurriera en inconstitucionalidad evidente y palmaria que impidiese admitir a trámite la iniciativa. Ya en la Comisión de Justicia, los letrados adscritos sí entraron a valorar el articulado completo de la proposición registrada por el Grupo Socialista en la Cámara Baja y advirtieron de diversos aspectos, como su posible inconstitucionalidad.
NO CABE RECHAZAR SU TRAMITACIÓN EN LA CÁMARA ALTAComo indica el informe de los servicios jurídicos sobre inconstitucionalidad de la PL de amnistía, la posibilidad de que el Senado no admita la tramitación de la iniciativa legislativa ante un texto con "posibles vicios de inconstitucionalidad" no está prevista en el artículo 90.2 de la Constitución. Dicho precepto de la Carta Magna solo contempla dos escenarios en el Senado para aquellos textos que llegan desde el Congreso: introducir enmiendas u oponerse a ellos mediante veto. En este caso los letrados son claros: "en el marco del procedimiento legislativo, no se encuentra ninguna posibilidad de actuación del Senado frente al Congreso".
El informe de la Secretaría General del Senado
En las consideraciones previas para razonar la pertinencia de un pronunciamiento propio, desde la Secretaría General de la Cámara Alta piden tener en cuenta «las modificaciones sustanciales» que ha sufrido la PL, respecto a su propuesta original, durante la tramitación en el Congreso de los Diputados y recuerdan que es esa versión original sobre la que se elaboró el informe inicial de la Secretaría General del Congreso remitido a la Mesa de la Cámara Baja.
El informe invoca también la autonomía de cada Cámara respecto a la otra, (cada una cuenta con sus propios letrados) para estimar la oportunidad de que «con ocasión de la tramitación de la PL de Amnistía en el Senado, se emitan informes jurídicos propios, que tendrán total autonomía respecto a los emitidos en el Congreso».
Los servicios jurídicos del Senado organizan su análisis trabajo en cinco apartados:
- Las vulneraciones del procedimiento legislativo durante su tramitación en el Congreso.
- La inconstitucionalidad material y formal de la iniciativa.
- La compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea.
- La compatibilidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos.
- Posibles actuaciones en defensa de las atribuciones del Senado como Cámara y de los derechos fundamentales de los senadores.
VULNERACIONES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DURANTE LA TRAMITACIÓN EN EL CONGRESO
Contra la devolución del dictamen a Comisión
Al parecer de los autores, se han producido «irregularidades (…) durante la tramitación en el Congresoque podrían comportar una nulidad radical«, «por infracción de las reglas esenciales». Así, inciden en vulneraciones que, a su juicio, se han dado en la Cámara Baja, con especial énfasis en la votación final del primer dictamen en el Pleno del Congreso.
- La primera votación de conjunto, el pasado 30 de enero, donde Junts votó en contra, concluyó con 171 síes y 179 noes, y por tanto debería haber puesto punto final a la tramitación. «Una vez que dicha votación resulta rechazada (…) la iniciativa queda rechazada ‘in toto’ [en su totalidad], como decisión final del Pleno del Congreso, y queda, por tanto, decaído el procedimiento legislativo«. Desde ese momento, la PL debería haber comenzado su tramitación de nuevo, según expone el informe.
- La decisión de la Mesa del Congreso de proseguir con la tramitación estaría vulnerando los artículos 79.2 y 81.2 de la Constitución, así como los 131.2 y 79.1 del Reglamento del Congreso. «No solo no se consigue la mayoría absoluta [requerida para leyes orgánicas, como la de Amnistía] para su aprobación, sino que ni siquiera se obtiene una aprobación por mayoría simple (…) una reglageneral de funcionamiento del parlamento que no contempla ni admite excepción». «Para que un asunto se pueda considerar aprobado es necesario que obtenga en su votación más votos a favor que en contra».
- «La regla de la mayoría, como ha venido a decir el Tribunal Constitucional (TC), constituye un principio estructural del Estado democrático de Derecho«. «Esta votación final, por su carácter total, engloba todas las posibles votaciones anteriores que la iniciativa haya podido tener, por lo cual tiene una cualidad intrínsecamente superior a la votación favorable que antes obtuvo en el Pleno el Dictamen de la Comisión». Para sostener su postura, el documento cita fundamentos jurídicos de las sentencias 136/2011 y139/2017 del TC.
Discrepancias sobre los precedentes
El informe carga también contra la Nota de la Secretaría General del Congreso «en apoyo de la controvertida interpretación que motiva el acuerdo de la Mesa de 06 de febrero», por el que se decidió devolver el texto a la Comisión de Justicia de la Cámara Baja. Al parecer de la Secretaría General del Senado, el documento elaborado por el órgano homólogo en el Congreso «confunde completamente las fases» del procedimiento legislativo. Se refiere así al paralelismo de la Nota por el que un hipotético rechazo del Congreso tras una nueva votación de conjunto tras aprobarse enmiendas del Senado supondría la ratificación «del texto inicialmente aprobado» y no el rechazo completo del mismo.
