A la Proposición de Ley Orgánica de Amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña aún le faltan elementos para ser un articulado sólido, sin lagunas ni contradicciones con el derecho comunitario. O al menos, esa es la opinión que se desprende de un nuevo informe de los letrados del Congreso, esta vez, elaborado por los adscritos a la Comisión de Justicia. Según el documento, al que ha tenido acceso Demócrata, los letrados dudan de su constitucionalidad y advierten de varios errores que, a su entender, han de ser corregidos durante la ponencia y en comisión. Algunas de las enmiendas registradas ya atajan puntos conflictivos.
Antes de entrar en el contenido como tal del articulado, los letrados advierten de que la figura escogida, Proposición de ley, no es la adecuada. A su juicio, lo pertinente hubiera sido una reforma constitucional porque la iniciativa plantea dudas de que pueda tener cabida en la Carta Magna.
Los letrados advierten de que se debía haber recurrido a una reforma constitucional, no a la figura de la Proposición de ley.
La Exposición de motivos de la propuesta socialista esgrime como argumento que la amnistía fue objeto de debate durante la elaboración de la Constitución, de hecho, se registraron dos enmiendas que la regulaban. Los letrados difieren. Consideran que, del hecho de que se abordara en el debate constitucional, no se puede inferir que esté permitida como figura jurídica por la Constitución.
La iniciativa también desbordaría la naturaleza de ley singular porque su contenido material «no es en todo o en parte actividad ejecutiva o de la Administración sino que podría constituir ejercicio la potestad jurisdiccional», atribuida en exclusividad a los jueces y tribunales en virtud del artículo 117.3 de la Constitución.
Falta de concreción
El artículo 1 de la Proposición de ley esboza los actos susceptibles de ser amnistiados así como el marco temporal. Para los letrados ninguno de los dos está detallado de forma correcta.
El informe indica que los delitos que abarca la amnistía están indeterminados porque incluye todos aquellos que vayan dirigidos hacía los objetivos señalados en la letra a), se hayan cometido con la intención que se recoge en la letra b) o ejecutados con el propósito reflejado en la letra c). Las posteriores (d, e, f), además de remitirse a las tres primeras, establecen “cualesquiera otros”. “Esta indeterminación podría lesionar el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución”, reza el informe.
En este sentido, se recuerda que la determinación tanto de supuestos como de destinatarios ha de ser especialmente precisa en las leyes singulares para que puedan encuadrarse en esta categoría y en la medida en que constituyen una excepción a la aplicación del ordenamiento jurídico.
“Esta indeterminación podría lesionar el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución”.
Informe de los letrados adscritos a la Comisión de Justicia.
En cuanto a la falta de exactitud temporal, los letrados advierten que el marco está ligado a las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, extendiéndose desde dos años antes (1 de enero de 2012) a cinco años después (13 de noviembre de 2023). El lapso dificulta la aplicación de la ley, máxime cuando algunas acciones enumeradas en el artículo 1 podrían no guardar vinculación con las consultas antecitadas.
El PSOE ya tenía previsto subsanar este punto, puesto que una de las enmiendas pactadas con Sumar, ERC, EH Bildu y el BNG parchea precisamente esta indeterminación.
Malversación: choque con Europa
La inclusión del delito de malversación entre los actos amnistiados podría comprometer la armonización jurídica con respecto a Europa. Los letrados argumentan que una directiva del Parlamento Europeo y del Consejo (2017/1371) exige que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para garantizar que este tipo de delitos constituyan infracciones penales.
La Amnistía podría colisionar con el Derecho de la UE en este flanco puesto que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) acostumbra a aplicar de forma habitual el principio de primacía y de efectividad del Derecho comunitario, con especial atención ante hechos constitutivos de delitos de fraude que afecten a los intereses financieros de la UE o de corrupción en general. Además, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) tiene competencia más allá de estos intereses.
Terrorismo y responsabilidad penal
La iniciativa socialista excluye de la amnistía los delitos de terrorismo exclusivamente en el supuesto de que ya exista sentencia firme, lo que a juicio de los letrados es harto complicado dado ámbito temporal de los delitos. En este sentido, recurren a la Directiva europea para recordar que Europa exige que se castigue la complicidad, la inducción y la tentativa. Si bien el artículo 16 de la Directiva 2017/541 contempla la posibilidad de reducir las penas, en ningún caso se valora la posibilidad de suprimirla.
Europa contempla reducir las penas por delitos de terrorismo, pero en ningún caso suprimirlas.
Los letrados concluyen, por tanto, que se contradice el Derecho europeo, que también creen que se violaría por los efectos sobre la responsabilidad penal.
El informe afirma que las órdenes europeas de detención, que la amnistía dejaría sin efecto, constituyen una “piedra angular” del Derecho de la UE y cuando un juez recurre a dicho mecanismo está actuando como juez europeo, especialmente en los casos relacionados con terrorismo y malversación.
Alzamiento de cautelares, multas y Código Penal
La PL del PSOE contempla el inmediato alzamiento de las medidas cautelares, salvo las de responsabilidad civil, incluso cuando tengan lugar recursos o cuestiones de inconstitucionalidad. Habida cuenta de que el artículo 165 de la Constitución establece que será una ley orgánica la que regulará el procedimiento del TC, los letrados cuestionan que una ley especial pueda contener una incursión de uno de los procedimientos constitucionales, que habría de ser regulado por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Por ello, dudan de que la PL regule a una cuestión de la LOTC sin modificar esta ley.
Observan también un posible riesgo de no cumplir con la igualdad de trato ya que la PL de Amnistía recoge que las cantidades ya abonadas en concepto de multa no sean devueltas, aún cuando en otros supuestos se establece la devolución, como es el alzamiento de medidas cautelares. Tanto Junts como ERC, en sus respectivas enmiendas en solitario, pretenden abrir la puerta a que la Generalitat las restituya económicamente.
La disposición adicional primera de la PL reforma el artículo 130 del Código Penal para incorporar la amnistía como elemento que extingue la responsabilidad criminal. Los letrados sugieren eliminarla porque “tiene difícil encaje” con la concepción exhibida en la Exposición de motivos de que se trata de una ley excepcional.