El 9 de julio del 2003, hace veinte años, tuvo lugar en Bruselas la clausura de la Convención que había redactado la Constitución europea, con la ceremonia de la firma por todos y cada uno de sus miembros, en un gesto emblemático del consenso que presidió su aprobación.
Fue precisamente ese consenso, que incluyó también a quienes expresaron su desacuerdo con el texto adoptado pero que quisieron de todas formas suscribirlo, lo que mejor define ese gran momento de esperanza para el proyecto político europeo que fue la Convención.
Al margen de los avatares por los que pasó después la Constitución, el método de reunir una Convención representó y sigue representando hoy un mérito en sí mismo. El procedimiento de reunir una asamblea compuesta por representantes de los parlamentos y los gobiernos de los Estados miembro de la Unión, del Parlamento Europeo y de la Comisión, ya había sido utilizado con éxito un par de años antes para la elaboración de la Carta de Derechos Fundamentales.
De nuevo fue la reflexión política autónoma, en el marco de una asamblea plural, con una amplísima mayoría de parlamentarios, lo que permitió transformar los tratados en vigor en aquella época en un texto completo, coherente y de naturaleza constitucional. El mandato que el Presidente de la Convención, Giscard d’Estaing, había recibido de los Jefes de Estado y de gobierno en Laeken, farragosamente largo, impreciso y vago, no permitía imaginar de antemano el éxito en la elaboración de una Constitución.
Al margen de los avatares por los que pasó después la Constitución, el método de reunir una Convención representó y sigue representando hoy un mérito en sí mismo
Consenso y no unanimidad. Por primera vez la transformación institucional se liberaba de la unanimidad inherente al método de la Conferencia Intergubernamental (CIG), el procedimiento ordinario de modificación de nuestros Tratados. En ella, los representantes de los Estados son titulares de un mandato que restringe su capacidad de diálogo, refugiándose en el recurso al veto del que todos disponen. En una CIG no hay debate, hay sólo mercadeo. De ahí que la historia de las reformas de la Unión, aun reconociendo el progreso constante que han supuesto, no sea sino una serie de parches imperfectos que tienen que ser corregidos a la siguiente ocasión. Con esto no se quiere decir que la Constitución Europea fuera perfecta, pero sí que ha sido el primer texto que dotaba a la Unión de un orden jurídico de coherencia.
En efecto, la Constitución, o para ser más precisos, el Tratado Constitucional que fue aprobado con pequeñas modificaciones por unanimidad (esta vez sí) un año después por una CIG, ofrecía un marco jurídico más racional, coherente y completo que la serie de tratados a los que trataba de substituir. Los principios democráticos fundamentales, los instrumentos jurídicos (las leyes y leyes-marco), los procedimientos de adopción de las normas (con una participación parlamentaria que deviene la regla), la distribución de poderes entre las instituciones de la Unión, el reparto de competencias entre los Estados y la Unión, una política exterior por primera vez digna de ese nombre, aparecían en la Parte primera de la Constitución con una claridad de la que pueden prevalerse pocas constituciones nacionales. La Carta de Derechos Fundamentales -adquiriendo carácter jurídicamente vinculante- constituía su segunda parte, dejando para la tercera y la cuarta los elementos más técnicos y detallados derivados de los tratados anteriores.
Con el tiempo, el éxito de la Convención se ha reflejado también en la pervivencia de la Constitución. Sí, decimos pervivencia frente a la muy extendida idea de su fracaso porque la Constitución ha tenido una historia turbulenta pero no trágica: a pesar de que nunca haya entrado en vigor como tal, encontramos la casi totalidad de su contenido en el vigente Tratado de Lisboa.
Con el tiempo, el éxito de la Convención se ha reflejado también en la pervivencia de la Constitución
En la cumbre de Bruselas con la que terminó la presidencia alemana en junio de 2007, los Jefes de Estado y de gobierno dieron un mandato unánime a sus representantes en la siguiente Conferencia Intergubernamental para transformar una ingente parte del texto articulado de la Constitución en enmiendas a los tratados entonces en vigor. El contenido de la Constitución ha pervivido a costa de la forma y de los elementos “constitucionales”. Ni la estructura, ni la claridad, ni los símbolos (bandera, himno), ni los términos (como ley o ley-marco) que podían evocar “peligrosamente” -según algunos- los ordenamientos jurídico-constitucionales estatales, han sobrevivido.
Pero el contenido, los principios, los procedimientos, la política exterior, las competencias y, sobre todo, los mecanismos de flexibilidad que el Tratado incorpora están vivos y, además, son los que han permitido afrontar las crisis que desde su aprobación en Lisboa en 2007 han sacudido a la Unión. Desde la crisis financiera hasta la guerra de Ucrania pasando por el COVID.
Creemos que justamente los mecanismos de flexibilidad, las pasarelas que permiten modificar el Tratado, en particular los procedimientos de toma de decisión, los procedimientos de revisión simplificados, las cooperaciones reforzadas, son instrumentos que no han desplegado todavía todo su enorme potencial y pueden permitir la evolución y el progreso ulterior de la Unión.
¿Significa ello que debamos renunciar al sueño constitucional para Europa? En absoluto. Y no sólo porque haya un amplio margen para mejorar nuestra respuesta a los desafíos que se nos presentan casi cada día, sino también porque el simbolismo y la solemnidad de los pactos constitucionales forman parte esencial del sentimiento de pertenencia a un proyecto político, porque nos falta completar en esta construcción de “una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa” un espacio político común capaz de consolidad el vínculo de ciudadanía con la Unión europea.
Ojalá durante la Presidencia Española del Consejo de la UE se decida convocar -como pide el Parlamento Europeo- una nueva Convención tras las elecciones a la Eurocámara de junio de 2024 para dar un nuevo gran paso en la profundización política comunitaria. Sería el mejor homenaje a la Constitución Europea.
SOBRE LA FIRMA Carlos Carnero es ex eurodiputado y fue miembro de la Convención Europea y María José Martínez es Directora General en el Parlamento Europeo y fue letrada de la Secretaría de la Convención.