Pedro Sánchez: "Presentarem els pressupostos el 2026 i hi haurà eleccions el 2027"

L'aprovació dels Pressupostos Generals de l'Estat (PGE) a Espanya segueix un procediment especial, més rígid i amb terminis fixats que el d'una llei ordinària. El Govern elabora i remet el projecte a les Corts, i la tramitació s'articula en tres grans fases: Govern, Congrés i Senat. El Congrés té l'última paraula: pot aixecar un veto del Senat i decidir el text definitiu, però si les Corts no aproven els PGE a temps, es prorroguen automàticament els de l'any anterior. A continuació es detallen, de forma didàctica, els passos essencials en cada fase i les conseqüències de vetos, esmenes i retards.

1. Fase prèvia al Govern

Encara que la pregunta es centra en els passos parlamentaris, és clau entendre el punt de partida:

El Govern, a través del Ministeri d'Hisenda, elabora l'avantprojecte de Pressupostos, fixant el sostre de despesa i el quadre macroeconòmic. Després de la negociació interna entre ministeris, el Consell de Ministres aprova el Projecte de Llei de Pressupostos Generals de l'Estat. La Constitució (art. 134 CE) obliga el Govern a remetre'l al Congrés, com a regla general, com a mínim tres mesos abans de l'expiració dels Pressupostos vigents (és a dir, abans de l'1 d'octubre per a l'exercici següent), llevat de circumstàncies excepcionals.

2. Tramitació al Congrés dels Diputats

2.1. Qualificació, publicació i presentació

Rebut el Projecte de Llei de PGE al Registre del Congrés, la Mesa el qualifica i disposa la seva publicació al Butlletí de les Corts i la seva remissió a la Comissió de Pressupostos. S'obre un termini perquè els grups parlamentaris presentin un text alternatiu (esmena a la totalitat amb proposta de text complet) si discrepen de l'orientació global del Pressupost.

2.2. Debat de totalitat

Al Ple del Congrés se celebra el que s'anomena debat de totalitat, en què el Govern defensa el projecte i els grups exposen les seves posicions. Poden donar-se dos escenaris:

a) Aprovació d'una esmena a la totalitat: si el Ple aprova una esmena a la totalitat que impliqui devolució, el Projecte es rebutja i torna al Govern. A la pràctica, suposaria la impossibilitat d'aprovar aquests Pressupostos llevat que el Govern presenti un nou projecte i existeixi una nova correlació de forces.

b) Rebuig de les esmenes a la totalitat: si es rebutgen, el Projecte continua la seva tramitació. Aquest rebuig és la clau perquè el procediment pressupostari segueixi viu.

2.3. Fase a Comissió: esmenes parcials, ponència i informe

Després del debat de totalitat, s'obre un termini per presentar esmenes parcials a les diferents seccions del Pressupost (despeses de cada ministeri, ingressos, disposicions addicionals, etc.). Aquestes esmenes es discuteixen a la Comissió de Pressupostos seguint dos moments:

Primer, una ponència (un grup reduït de diputats designats per la Comissió) estudia el text i les esmenes parcials i elabora un Informe de Ponència, proposant quines esmenes s'accepten o rebutgen i com queda l'articulat i els estats de despesa i ingrés.

Després, la Comissió debateix aquest Informe i les esmenes mantingudes, i aprova un dictamen que conté el text del Projecte de PGE amb les modificacions acceptades. Aquest dictamen és el que s'eleva al Ple.

2.4. Debat final al Ple i aprovació pel Congrés

Al Ple del Congrés té lloc un debat detallat, secció per secció, dels Pressupostos. Els grups poden defensar determinades esmenes que s'haguessin mantingut vives després de la Comissió. Després del debat, el Ple vota:

D'una banda, les esmenes que es plantegin; d'altra banda, el conjunt del Projecte de Llei de Pressupostos. Si el text global s'aprova, el Projecte queda remès al Senat. El Congrés, en aquesta fase, fixa una primera versió consolidada dels PGE.

3. Tramitació al Senat

3.1. Recepció, esmenes i vetos

Rebut el Projecte aprovat pel Congrés, el Senat el publica i el remet a la seva corresponent Comissió de Pressupostos. Els senadors poden presentar:

Esmenes, per modificar partides concretes o articles; i un possible veto (esmena a la totalitat) al projecte pressupostari. El Senat disposa d'un termini màxim d'un mes per pronunciar-se sobre els PGE, termini més reduït que el previst per a les lleis ordinàries, donat el seu caràcter essencial.

3.2. Aprovació, esmena o veto del Senat

Hi ha tres possibilitats:

a) Aprovació sense canvis: si el Senat aprova el text sense introduir esmenes ni vetos, el Projecte de Llei de PGE queda definitivament aprovat i es remet al Rei per a la seva sanció i publicació al BOE, entrant en vigor normalment l'1 de gener de l'exercici.

b) Aprovació amb esmenes: si el Senat introdueix esmenes, el Projecte ha de tornar al Congrés. El Congrés vota després, per majoria simple, si accepta o rebutja cada esmena. El text definitiu serà el aprovat pel Congrés després de pronunciar-se sobre aquestes modificacions.

c) Veto del Senat: si el Senat formula un veto al Projecte, aquest veto es remet al Congrés. El Congrés pot:

Aixecar el veto per majoria absoluta en una primera votació; o bé, si no arriba a aquesta majoria, esperar dos mesos des de la interposició del veto i aleshores aixecar-lo per majoria simple. En ambdós casos, el Congrés imposa el seu criteri final, i el Pressupost queda aprovat en els termes decidits per la Cambra baixa.

4. Aprovació definitiva, sanció i publicació

Un cop tancat el text definitiu (després d'acceptar o rebutjar possibles esmenes del Senat i, si escau, aixecar vetos), la Llei de Pressupostos es remet al Rei per a la seva sanció i promulgació. Posteriorment es publica al Butlletí Oficial de l'Estat i entra en vigor, com a regla general, l'1 de gener de l'exercici corresponent, encara que pot preveure efectes des d'altres dates concretes per a determinades mesures.

5. Què passa si no s'aproven els Pressupostos a temps?

La Constitució estableix expressament la pròrroga automàtica dels Pressupostos de l'any anterior si, a l'inici del nou exercici, no s'ha aprovat una nova Llei de Pressupostos. Aquesta pròrroga s'aplica amb excepcions (per exemple, crèdits que fossin de caràcter temporal en el pressupost prorrogat) i el Govern pot aprovar modificacions pressupostàries via crèdits extraordinaris o suplements de crèdit, que hauran de ser autoritzats per llei.

A la pràctica, la pròrroga implica que es manté l'estructura d'ingressos i despeses de l'exercici anterior, limitant la capacitat del Govern per desplegar noves polítiques o programes fins que s'aprovin uns nous PGE mitjançant el procediment descrit.

Segons la Constitució Espanyola, la direcció de la política exterior correspon formalment al Govern en el seu conjunt (art. 97 CE), però el President del Govern fixa les seves grans directrius, coordina els ministres i representa políticament l'Executiu, d'acord amb la Llei 50/1997. En el pla extern, la “més alta representació” de l'Estat recau en el Rei, que acredita ambaixadors, signa tractats i declara la guerra i la pau (arts. 56 i 63 CE), sempre sota refrend del President o del ministre competent (art. 64 CE). En les relacions institucionals, el President és la peça central d'enllaç entre el Govern i el Rei, les Corts Generals, les Comunitats Autònomes i altres òrgans constitucionals, mitjançant funcions com el refrend, la proposta de dissolució de les Càmeres, la convocatòria de referèndum o la interposició del recurs d'inconstitucionalitat. En síntesi, la Constitució dissenya una direcció política exterior col·legiada del Govern, articulada i liderada internament pel President i formalment representada a l'exterior per la Corona.

1. President, Govern i Rei en política exterior

L'art. 97 CE estableix que «el Govern dirigeix la política interior i exterior, l'Administració civil i militar i la defensa de l'Estat» (Constitució Espanyola). La Llei 50/1997 del Govern concreta que al President li correspon «establir el programa polític del Govern i determinar les directrius de la política interior i exterior i vetllar pel seu compliment» (art. 2.2.b, Llei 50/1997). Això significa que la competència constitucional és col·legiada (l'òrgan Govern), però el lideratge intern i la fixació de la línia política exterior es concentren en la figura del President.

Alhora, l'art. 56.1 CE defineix el Rei com a «Cap de l'Estat» que «assumeix la més alta representació de l'Estat espanyol en les relacions internacionals», i l'art. 63 CE li atribueix funcions com acreditar ambaixadors, manifestar el consentiment de l'Estat en els tractats i declarar la guerra i fer la pau, prèvia autorització de les Corts (CE). No obstant això, tots aquests actes estan sotmesos a refrend (art. 64 CE), normalment del President del Govern, que assumeix la responsabilitat política.

2. Competències del President en política exterior

En l'àmbit de l'acció exterior, les competències del President s'estructuren en tres plans:

Primer, com a director de l'acció de Govern: l'art. 98.2 CE i l'art. 2.1 de la Llei 50/1997 assenyalen que «el President dirigeix l'acció del Govern i coordina les funcions dels altres membres del mateix». En virtut de l'art. 2.2.b d'aquesta Llei, determina les directrius de la política exterior i garanteix el seu compliment, impartint instruccions als ministres competents (art. 2.2.m Llei 50/1997).

Segon, com a representant de l'Executiu: la Llei 50/1997 li atribueix «representar el Govern» (art. 2.2.a), cosa que inclou la presència en cimera internacionals o reunions d'alt nivell, encara que jurídicament la competència exterior segueix sent de l'òrgan Govern. I tercer, com a garant de la constitucionalitat de l'acció exterior: l'art. 2.2.i de la Llei 50/1997 li reconeix la facultat d'interposar recurs d'inconstitucionalitat davant del Tribunal Constitucional, rellevant quan una llei d'autorització de tractat o una norma amb projecció internacional pugui vulnerar la Constitució.

3. Relacions institucionals del President

3.1. Amb el Rei

El vincle amb la Cap d'Estat s'articula al voltant del refrend i de la informació recíproca. L'art. 62.g CE estableix que el Rei serà informat dels assumptes d'Estat i pot presidir el Consell de Ministres «a petició del President del Govern». El President, a més, refrenda els actes del Rei i li sotmet les lleis i normes amb rang de llei per a la seva sanció (art. 2.2.h Llei 50/1997 en connexió amb arts. 64 i 91 CE).

En el terreny polític, el Rei proposa el candidat a President i el nomena (arts. 62.d i 99 CE), mentre que nomena i separa els ministres a proposta del President (art. 62.e i 100 CE). En matèria exterior i d'alta política, el President pot proposar al Rei la convocatòria d'un referèndum consultiu sobre decisions polítiques d'especial transcendència (art. 92.2 CE), sempre amb autorització prèvia del Congrés, cosa que inclou potencialment qüestions de política exterior.

3.2. Amb les Corts Generals

Les Corts exerceixen la potestat legislativa i controlen l'acció del Govern (art. 66.2 CE). El President accedeix al càrrec mitjançant la investidura al Congrés (art. 99 CE), presentant el programa polític del Govern, inclosa l'orientació de la política exterior. Posteriorment, respon políticament davant el Congrés a través d'interpel·lacions, preguntes i debats, i pot plantejar una qüestió de confiança sobre el seu programa o una declaració de política general (art. 112 CE).

A més, el President pot proposar al Rei la dissolució del Congrés, del Senat o de les Corts Generals (art. 115.1 CE), prèvia deliberació del Consell de Ministres, decisió que pot estar condicionada per situacions de crisi interna o internacional. En matèria de tractats, el Govern en el seu conjunt es sotmet a l'autorització parlamentària prevista als arts. 93 a 95 CE, però la coordinació política i la defensa d'aquests tractats davant les Càmeres correspon al President com a cap de l'Executiu.

3.3. Amb les Comunitats Autònomes i altres òrgans

La relació amb les Comunitats Autònomes passa per la direcció general de la política interior i exterior de l'Estat (art. 97 CE) i per l'ús del recurs d'inconstitucionalitat davant de lleis autonòmiques que invadissin competències estatals, facultat que la Llei 50/1997 atribueix expressament al President (art. 2.2.i). També es projecta a través de l'elaboració de la planificació econòmica estatal «d'acord amb les previsions» autonòmiques (art. 131.2 CE), que pot tenir dimensió europea o internacional.

Davant del Tribunal Constitucional, el President actua com a actor privilegiat mitjançant el recurs d'inconstitucionalitat i l'eventual requeriment sobre tractats internacionals (art. 95.2 CE). Davant del Consell d'Estat, òrgan consultiu del Govern (art. 107 CE), dirigeix la incorporació dels seus dictàmens a l'acció governamental. I en altres nomenaments amb impacte institucional (com el del Fiscal General de l'Estat, art. 124.4 CE), la proposta del Govern, liderat pel President, pot incidir indirectament en la projecció internacional del sistema de justícia.

4. Síntesi de la distribució de funcions

En conclusió, la Constitució i la Llei del Govern articulen una distribució en tres nivells: el Rei representa l'Estat a l'exterior en sentit simbòlic i formal (arts. 56 i 63 CE), el Govern dirigeix la política exterior com a òrgan col·legiat (art. 97 CE) i el President fixa les directrius, coordina l'acció ministerial, refrenda els actes internacionals de la Corona i activa els principals ressorts institucionals (referèndum, dissolució de Corts, recursos davant del Tribunal Constitucional). Així, la política exterior i les relacions institucionals es configuren com un espai de corresponsabilitat constitucional, però amb un clar centre de gravetat política a la Presidència del Govern.

José Luis Rodríguez Zapatero ha tingut una trajectòria política marcada per una intensa vida orgànica al PSOE, una llarga etapa parlamentària i una projecció internacional posterior al seu pas per La Moncloa. Abans de ser president (2004‑2011), es va forjar en el socialisme lleonès, al Congrés dels Diputats i en la direcció del partit, que va assumir el 2000. Després de deixar el Govern el 2011, ha mantingut un paper rellevant com a expresident: membre nat del Consell d'Estat, referent del socialisme, mediador internacional –especialment a Veneçuela– i veu activa en debats sobre memòria, pau i model territorial. El seu fil conductor ha estat un socialisme reformista, centrat en el diàleg, els drets civils i el multilateralismo.

Etapa prèvia a la presidència (militància, Lleó i lideratge al PSOE)

Nasqué a Valladolid el 1960 i criat a Lleó, Zapatero es va llicenciar en Dret per la Universitat de Lleó i va ser professor de Dret Constitucional en aquesta mateixa universitat, segons la biografia oficial de la Presidència del Govern (La Moncloa). Es va afiliar al PSOE el 1979 i va desenvolupar gairebé tota la seva carrera política dins l'organització socialista i de les seves estructures territorials a Lleó.

En l'àmbit orgànic, va exercir responsabilitats a les Joventuts Socialistes de Lleó i el 1988 va ser elegit secretari general de la Federació Socialista Lleonesa, consolidant un fort arrelament a la província. A les eleccions generals de 1986 va obtenir per primera vegada l'acta de diputat per Lleó i es va mantenir ininterrompudament al Congrés fins al 2004, destacant com a portaveu socialista a la Comissió d'Administracions Públiques des del 1996 (ModeloCurriculum).

El seu salt a la primera línia es va produir al XXXV Congrés del PSOE, al juliol del 2000, quan va guanyar de forma sorprenent la Secretaria General davant dirigents com José Bono o Matilde Fernández, amb la consigna del “canvi tranquil” (Wikipedia, La Moncloa). Des d'aquest càrrec, que va mantenir fins al 2012, va liderar l'oposició al segon Govern de José María Aznar, es va implicar en el Pacte per les Llibertats i contra el Terrorisme i va projectar un perfil de socialdemocràcia reformista i dialogant (CIDOB).

Presidència del Govern (2004‑2011, a mode de bisagra biogràfica)

Encara que preguntes pel “abans i després”, la seva etapa com a president és clau per entendre ambdues fases. Després de la victòria electoral del 14 de març de 2004, va ser investit president del Govern, càrrec que va revalidar el 2008 i que va ocupar fins a finals del 2011 (La Moncloa). El seu govern va impulsar reformes socials de gran abast: Llei Integral contra la Violència de Gènere, Llei d'Igualtat, Llei de Memòria Històrica i legalització del matrimoni entre persones del mateix sexe, a més de la Llei de Dependència i la retirada de les tropes espanyoles d'Iraq (Wikipedia).

En política exterior, el seu mandat va estar marcat per l'aposta pel multilateralismo, l'apropament a Nacions Unides i la proposta de l'Aliança de Civilitzacions, trets subratllats per anàlisis com la de CIDOB. El seu segon mandat va quedar fortament condicionat per la crisi financera del 2008, que el va portar a combinar un primer impuls de despesa pública amb posteriors ajustos fiscals.

Trajectòria posterior a la presidència (2011‑actualitat)

Després de deixar la Presidència el 2011, Zapatero va seguir vinculat a la vida institucional i al PSOE, encara que ja sense càrrecs orgànics executius un cop va deixar la Secretaria General el 2012 (ModeloCurriculum). Com a expresident del Govern, va passar a ser membre nat del Consell d'Estat, segons recullen les seves biografies divulgatives (Biografies i Vides). Així mateix, va presidir la Fundació IDEAS des del 2008, un think tank lligat al socialisme espanyol (ModeloCurriculum).

En l'àmbit internacional, ha desenvolupat una intensa activitat de mediació i diplomàcia informal. Diverses informacions detallen que, a partir del 2016, es va implicar en processos de diàleg a Veneçuela, realitzant desenes de viatges entre 2016 i 2019 per tractar de facilitar acords polítics i la lliberació de presos, amb reunions a Caracas, República Dominicana, Washington, Roma o Bogotà. Aquesta faceta, centrada en la negociació i la recerca de solucions pactades, ha estat un dels seus principals segells en l'etapa post‑Moncloa.

També ha participat en fòrums i consells assessors internacionals, com l'Institute for Cultural Diplomacy, en el qual va arribar a exercir la presidència segons recullen els seus perfils biogràfics (CIDOB). A Espanya, ha estat un ponent habitual en esdeveniments i debats organitzats per entitats com Nueva Economía Fórum, on intervé sobre democràcia, Europa, Amèrica Llatina i drets socials.

En el pla intern, se l'ha descrit com a conseller polític de referència per a Pedro Sánchez, encara que sense càrrec formal a la direcció del PSOE. Ha intervingut públicament en debats sobre l'independentisme català, la memòria democràtica i la normalització de les esquerres abertzales, defensant el diàleg, la plurinacionalitat i el respecte al joc democràtic de totes les forces representades al Parlament. En les seves intervencions recents, insisteix en la importància de la memòria, el perdó i la reconciliació després de la fi d'ETA, així com en la necessitat de rebaixar la confrontació partidista, quelcom que també aflora en intervencions recollides al Congrés dels Diputats (Diari de Sessions).

Els anàlisis més recents el presenten com una figura que combina la condició d'expresident amb un rol actiu a l'esfera pública progressista: defensor d'un socialisme reformista, obert a la plurinacionalitat, molt centrat en els drets civils i partidari d'una política exterior basada en el multilateralismo i el respecte a la legalitat internacional (CIDOB, La Moncloa).