Un atajo temporal para que entren en vigor leyes sin la aprobación previa del poder Legislativo. De esta manera puede resumirse la figura del Real Decreto-ley (RDL), una potestad que permite al Gobierno la puesta en marcha de normas con rango de ley sin el visto bueno inicial de las Cortes Generales. Dado el carácter de este tipo de iniciativa, la Constitución Española (CE) restringe su uso y la reserva para situaciones de «extraordinario y urgente necesidad».
La Carta Magna no permite que vía RDL se modifique el «ordenamiento de las instituciones básicas del Estado», materias contenidas en el Título I del texto constitucional (derechos y deberes fundamentales), el régimen de las Comunidades Autónomas ni el «Derecho electoral general». Además, aunque los efectos de un RDL son inmediatos tras su publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE), la CE establece que en el plazo de 30 días el RDL tiene que ser sometido a «debate y votación de totalidad» en el Congreso de los Diputados, de forma que el Pleno (o la Diputación Permanente si fuera el caso) convalide o derogue su contenido.
Una excepcionalidad cada vez más frecuente
Y es en este trámite, el de convalidación, en el que el Gobierno ha tropezado varias veces a lo largo de esta legislatura. La última, esta semana, con el RDL con medidas para el sector eléctrico tras la caída completa de la red del pasado 28 de abril, el conocido como decreto-ley «antiapagones».
Que un Decreto-ley no sea convalidado venía siendo una rareza, algo casi anómalo, hasta que se formó el actual Ejecutivo. De los 769 RDL aprobados desde la restauración democrática, solo nueve han sido derogados, un 1,2% del total, casi la mitad de ellos en la presente legislatura, según los datos recopilados y analizados por Demócrata. Desde que se formara el actual Ejecutivo de coalición, en noviembre de 2023, el Consejo de Ministros ha aprobado 22 RDL, cuatro de los cuales han sido rechazados por el Congreso (18,2%, casi una quinta parte).
Fragmentación y textos cada vez más largos
Bajo mandatos de Pedro Sánchez, el presidente que más ha tirado de este tipo de iniciativa para legislar (con 161 RDL), se han producido otros dos de los nueve fracasos en la fase de convalidación, una experiencia que también vivieron Adolfo Suárez (1979), José Luis Rodríguez Zapatero (2006) y Mariano Rajoy (2017).
Pese a que una mayoría absoluta en el Congreso garantiza la luz verde de cualquier proyecto o proposición de ley, la tentación de legislar mediante RDL es algo a lo que Felipe González, José María Aznar y Mariano Rajoy no quisieron renunciar cuando dispusieron de al menos 176 diputados en sus filas. De hecho, la absoluta de Rajoy es el tercer mandato con mayor utilización de esta potestad, tras la pasada legislatura (Pedro Sánchez) y la primera de Aznar.
Sin embargo, la ruptura del bipartidismo (con el consecuente aumento de la fragmentación en el Congreso) y la tendencia a aprobar textos cada vez más largos, donde se entremezclan diversas materias, han complicado cada vez más las negociaciones para lograr la permanencia en el BOE de las medidas. De las 61 páginas de media que aprobó Aznar durante cada año de mandato o las 332 de Rajoy, Sánchez ha pasado a un promedio de 822 páginas de RDL al año, según datos de la Fundación Civio a marzo de este año.
Estos son los Reales Decretos-ley que han decaído desde 1979:
1979: un asunto de tiempo y formas
El RDL promulgado por el Gobierno de Adolfo Suárez que no logró la convalidación obedecía a una cuestión de calendario. La Junta Central de Acuartelamiento podía entrar en causa de disolución. Para evitarlo, el Ejecutivo tenía en tramitación un proyecto de ley, pero los tiempos no acompañaban: durante el proceso las Cortes se habían disuelto y había una discusión sobre si la proposición se podía mantener de una legislatura a otra. Los centristas quisieron curarse en salud con un texto que permitiera una prórroga excepcional hasta que el proyecto de ley que extendía por otros cinco años la vigencia de la Junta obtuviera luz verde por parte de la Cámara.
Martes, 6 de febrero de 1979. La Diputación Permanente del Congreso decide si mantiene en vigor o deroga el Real Decreto-ley 1/1979, por el que se prorroga por el tiempo indispensable la actuación de la Junta Central de Acuartelamiento. En el debate intervienen entre otros Fernando Abril Martorell (vicepresidente segundo y ministro de Economía), Manuel Fraga (Alianza Popular), Gregorio Peces-Barba y Enrique Múgica (PSOE), Jordi Solé Tura (PSUC) y Maciá Alavedra (CiU). Entre la oposición se lanzaron reproches hacia el RDL, como «ejemplo de mala técnica legislativa» (Fraga) o rechazos por «absolutamente innecesario, por no tratarse de un caso de extraordinaria y urgente necesidad» (Peces-Barba).
El resultado de la votación fue de 19 votos «a favor de la derogación», 17 «a favor de la convalidación» y dos abstenciones.
2006: los socialistas se lían con el tabaco
El tabaco fue el objeto del RDL 1/2006, de 20 de enero, por el que se modifican los tipos impositivos del impuesto sobre las labores del tabaco, que cosechó la segunda derrota en democracia. En enero de 2006, el Ejecutivo de Rodríguez Zapatero pretendía cambiar la fiscalidad del tabaco ante la reducción de precios que experimentaba en aquel momento el mercado, algo que no gustaba a aquel Gobierno: «perjudica a los objetivos en materia de política sanitaria, al tiempo que reduce las expectativas recaudatorias del impuesto«, como recoge la exposición de motivos.
El PSOE, con 164 diputados, contó con el apoyo a la convalidación de ERC, PNV, IU-ICV, Coalición Canaria, Nafarroa Bai (Uxue Barkos) o la Chunta (José Antonio Labordeta). La sorpresa llegó desde la propia bancada socialista, donde a la hora de votar hasta 30 integrantes terminaron pulsando el botón del ‘No’, entre ellos el por entonces ministro Jesús Caldera, Carme Chacón (vicepresidenta primera de la Cámara), el actual ministro para la Transformación Digital y entonces diputado por Segovia, Óscar López, o el ahora presidente de Correos y en aquellas fechas legislador por Murcia, Pedro Saura.
El origen del error estaría en la exalcaldesa de Jerez de la Frontera y actual diputada por Cádiz, Mamen Sánchez, entonces parlamentaria por esa misma circunscripción. Un gesto confuso a la hora de indicar con los dedos el sentido del voto habría despistado a parte de sus compañeros de filas, según recoge El País en la crónica parlamentaria de aquel día.
OTRO RDL AL DÍA SIGUIENTE
Ni 24 horas dejó pasar el Gobierno tras decaer el RDL. La votación fallida tuvo lugar el 9 de febrero de 2006. El mismo día que el Boletín Oficial del Estado (BOE) publicaba la resolución del acuerdo de derogación del RDL 1/2006, el BOE recogía un nuevo Real Decreto-ley con el mismo texto del ya rechazado. El Gobierno aprovechó, eso sí, para añadir nuevas modificaciones, como la de la conocida como "Ley antitabaco", donde cambiaban el artículo relativo a la ubicación de las máquinas expendedoras.
Al segundo intento, esta vez sí, el RDL quedó convalidado con 178 votos a favor (incluido el de exministro de Justicia del PP José María Michavila, se entiende que por error), 2 en contra, 107 abstenciones y con la ausencia de 63 señorías (37 del PP, 4 de CiU, 3 de ERC, 4 del PNV, dos de IU-ICV, dos de CC, uno del PSOE y nueve miembros del Ejecutivo).
2017: estibadores y una sentencia contra España
Once años más tarde, en febrero de 2017, el Gobierno apelaba al cumplimiento de una sentencia del Tribunal de Justicia de la UE contra España, de finales de 2014, para lo que de facto era una liberalización del mercado laboral de los estibadores. El Real Decreto-ley 4/2017, por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, contó desde su origen con la oposición frontal de sindicatos y de buena parte del arco parlamentario.
Buena medida de la falta de apoyo la da el hecho de que su debate y convalidación estaban previsto para la sesión plenario del Congreso del 7 de marzo, pero esa misma jornada, la entonces presidenta de la Cámara, Ana Pastor, invocaba el artículo 68.1 del Reglamento para someter al Pleno su exclusión del orden del día. Finalmente, el asunto se pospuso a la semana siguiente, a un nuevo pleno en el que entre los asistentes estaban representantes del mundo de la estiba.
Tras apenas unos meses en el cargo, el ministro de Fomento, Íñigo de la Serna, presentaba desde la tribuna de oradores el RDL arropado por la ministra de Trabajo, Fátima Báñez, como única integrante del Gobierno presente en aquel momento en la bancada azul. Entre los argumentos para su defensa, el Ejecutivo recordaba la sanción económica diaria que el país tenía que afrontar por el incumplimiento del fallo judicial. Desde las filas de la oposición el rechazo al texto se fundamentaba en la falta de diálogo con los agentes sociales y con el resto de fuerzas políticas, así como en lo que desde algunas formaciones se consideró como una devaluación de las condiciones salariales.
Como le sucede hoy al PSOE, entonces el PP llegó a aquella jornada sin los votos atados. El resultado final fue de 142 síes a la convalidación (PP, PNV, UPN y Foro), 175 noes (PSOE, Unidos Podemos, ERC, EH Bildu, PDeCAT, Compromís, Coalición Canaria y Nueva Canarias) y 33 abstenciones (Ciudadanos e Íñigo Errejón, probablemente al equivocarse de botón).
2018: medidas en Vivienda que no gustaron en Podemos
Poco menos de un año antes de que socialistas y Unidas Podemos pactaran el primer gobierno de coalición desde la II República, el PSOE intentó introducir modificaciones en el sector de la vivienda. Sánchez, entonces en solitario en el Ejecutivo tras una exitosa moción de censura, optó por la vía del RDL para extender la duración de los contratos de alquiler, acotar los meses de fianza o imponer al arrendador los honorarios de las inmobiliarias, así como para cambiar la Ley de propiedad horizontal o los procedimientos de desahucio en hogares vulnerables.
El Real Decreto-ley 21/2018, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler tuvo pocos adeptos. En su intento por convalidarlo, el PSOE solo contó con los síes de sus bancada, la del PNV y los integrantes del PDeCAT, Compromís, Coalición Canaria y Nueva Canarias (103 en total). Frente a ellos 243 noes: PP, Unidas Podemos, Cs, ERC, EH Bildu, UPN o Foro. La negativa de los republicanos catalanes y de los morados marcó el devenir de aquel RDL.
Para la formación entonces liderada por Pablo Iglesias, el texto se quedaba corto. Ya entonces, exigían medidas como la limitación de los precios del alquiler o de las subidas anuales de las rentas, una reivindicación esta última que también demandan ahora para convalidar uno de los RDL que hoy se votan en el Congreso.
2020: la hucha de los ayuntamientos no se toca
De los 97 RDL aprobados la legislatura pasada, solo uno fue derogado, el Real Decreto-ley 27/2020, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las Entidades Locales. En agosto de 2020, el Gobierno quiso hacer uso, vía préstamos, de los remanentes presupuestarios de las entidades locales (alrededor de 4.000 millones) para financiar medidas de gasto.
Además, el Ejecutivo aprovechaba aquel el texto para introducir modificaciones en otras materias como el régimen fiscal para la final de la Champions League femenina de fútbol que a final de mes se celebraba en San Sebastián, los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, bonificar el pago de aranceles notariales y del Registro de la Propiedad o introducir exenciones temporales en gasoductos.
La iniciativa legislativa solo encontró apoyo en Teruel Existe (que no gobernaba en ningún ayuntamiento), además del de los grupos de Gobierno (PSOE y Unidas Podemos). El rechazo que se pudiera tocar la caja de las entidades locales fue tal que el resultado de la votación dejó una foto en la que el resto de bancadas, desde Vox hasta los independentistas, optaron por el ‘No’.
2024: Podemos se cobra la ruptura con Díaz
Una reforma del subsidio de desempleo, acordada por los ministerios de Economía y Trabajo, y que había sido comprometida con la Comisión Europea en el marco del Plan de Recuperación, fue la primera derrota parlamentaria del actual Gobierno. No había transcurrido ni un mes desde la última investidura de Sánchez, cuando a comienzos de diciembre de 2023 los diputados de Podemos deciden dejar el Grupo de Sumar, coalición con la que habían concurrido a las elecciones generales.
Un mes después, a primeros de enero, la postura de los morados fue clave para asestar un golpe a la agenda legislativa de la vicepresidenta y ministra de Trabajo, Yolanda Díaz, con quien la relación era más que tirante desde hacía un tiempo. El 10 de enero de 2024, el Congreso debatía y decidía sobre el futuro de tres RDL. Pese la amenaza de Junts de no apoyar la convalidación de ninguno de ellos, finalmente los independentistas catalanes optaron por no participar en ninguna de las votaciones.
La negativa de PP, Vox y UPN (171 votos) unida al ‘no’ de Podemos (5 votos) derogaba el texto por el que, entre otras medidas, se rebajaba de cotización en el subsidio de desempleo de más de 52 años. Esta cotización, que se conserva para este subsidio pero que no en el resto, pasaba del 125% al 100% de la base mínima de cotización, una decisión que no gustó a los de Ione Belarra, que justificaron así su rechazo al RDL.
2025: un ‘ómnibus’ no consensuado
La segunda derrota, primera de este 2025, llegaba por un RDL ómnibus de 140 páginas con el que se modificaban decenas de normas diferentes. En él, convivían medidas de corte social, como la prórroga de subvenciones al transporte o la extensión de la prohibición de desahucios en situaciones de vulnerabilidad, con otras de carácter energético, económico, fiscal, como las entregas a cuenta para las CCAA, que finalmente ha visto la luz esta misma semana, con un RDL exclusivo, o la entrega al PNV de una propiedad en París incautada durante el franquismo.
Los votos de PP, Vox y Junts tumbaron en el Congreso un Decreto-ley que, en la práctica actuaba ante la ausencia de unos nuevos Presupuestos a 1 de enero: subida de pensiones, actualización de las bases de cotización, varios tributos y prórroga de la vigencia del salario mínimo interprofesional. Tanto populares como los nacionalistas catalanes instaron al Gobierno a separar las medidas en diferentes iniciativas, manifestando así que veían con buenos ojos algunas de ellas, pero no otras.
Junts pidió un RDL aparte con actuaciones como las ayudas al transporte o la revalorización de las pensiones, medidas que desde el PP tampoco rechazaban. De hecho, una vez derogado el texto, el Grupo Popular corrió a registrar una proposición de ley en las Cortes por la que se pedía la revalorización de este tipo de prestación. Una semana más tarde, el Ejecutivo aprobada otro RDL, solo con medidas sociales, decreto que sería convalidado en febrero.
2025: el gravamen energético no ve la luz
En la misma sesión que el anterior, el 22 de enero de este año, quedaba derogado un segundo RDL, el tercero de la legislatura y el quinto que no lograba convalidar Pedro Sánchez. La víctima en esta ocasión era un texto por el que se pretendía prorrogar el gravamen energético creado en 2022, con la intención de que terminara convirtiéndose en un impuesto permanente a las grandes empresas de energía.
La promesa de crear esta figura fiscal era una contraprestación comprometida por Hacienda como parte de las negociaciones, semanas antes, para sacar adelante un paquete de medidas fiscales dentro de la ley para asegurar una tributación mínima a grupos de empresas y multinacionales. Las fuerzas de izquierdas del arco parlamentario la venían reclamando desde hace tiempo, un impuesto del que PNV y Junts, cuyos votos también son necesarios para el Gobierno, recelaban. Finalmente, PP, Vox, PNV y Junts se negaron a convalidar el RDL.
2025: espantada con el decreto ‘antiapagaones’
El último RDL decaído de este Gobierno, de momento, es el votado este martes, donde de nuevo un plante de Podemos significada otra derrota para el Ejecutivo. La norma endurecía la supervisión y el control de Red Eléctrica y la CNMC, pero preveía una amplia reforma en el sistema eléctrico en relación a los proyectos renovables, flexibilizando plazos y trámites, introducía el almacenamiento y recogía ayudas e incentivos para la industria.
Con el PP reservando hasta el último momento el sentido de su voto, pese a las fuertes presiones por parte del sector eléctrico para que facilitaran la convalidación del texto tras conocerse la negativa de los morados a apoyar una iniciativa que consideran una concesión a las eléctricas, el resultado de la votación es el reflejo de la precariedad parlamentaria de la coalición de PSOE y Sumar.
A los noes de Vox y Podemos se sumaron finalmente los de Junts y del Grupo Popular, que rechazó salvar los muebles al Gobierno. Desde el PP han considerado que aprobar el RDL habría sido un aval a una gestión del apagón eléctrico que reprochan con dureza. No fueron los únicos que votaron ‘No’. Socios parlamentarios habituales como la Chunta (dentro de Sumar) o el BNG también se descolgaron en esta ocasión.
El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, ya anunciado que volverán a llevar el RDL, aunque la vicepresidenta y ministra de Transición Ecológica, Sara Aagesen, ha evitado por el momento poner fechas.