El conflicto de atribuciones entre el Senado y el Congreso por la tramitación de la amnistía ya tiene fecha. El Pleno de la Cámara Alta debatirá este miércoles la propuesta del Grupo Popular en el Senado de planteamiento de conflicto institucional con la Cámara Baja por la tramitación de Proposición de Ley Orgánica (PLO) de Amnistía. El Pleno del Senado, con mayoría absoluta del PP, aprobará la exigencia formal al Congreso para que retire la conocida popularmente como Ley de amnistía. Los populares consideran que el texto debería tramitarse como una reforma constitucional y no por el procedimiento previsto para una ley orgánica.
La figura del conflicto de atribuciones, a la que pueden recurrir ciertos órganos constitucionales (Gobierno, Congreso, Senado o el CGPJ) cuando consideran que otro de ellos está invadiendo sus competencias constitucionales o atribuciones legales, apenas se ha usado desde su creación en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en 1979. Desde entonces, el Constitucional se ha tenido que pronunciar en cinco ocasiones.
LA TRAMITACIÓN NO SE DETIENE El planteamiento del conflicto institucional o de atribuciones entre órganos no paraliza en ningún caso la tramitación de la PLO de Amnistía en las Cortes. Su interposición no suspende los plazos legalmente previstos en la Constitución o en el Reglamento de la Cámara: dos meses al tramitarse, a petición del PP, por el procedimiento ordinario (hasta el próximo 16 de mayo como fecha máxima).
Con el conflicto de atribuciones, el órgano que inicia el proceso requiere de forma oficial a otra institución que retire o anule el acto o decisión que considera que lesiona sus competencias. Si pasado un mes el órgano al que se dirige el requerimiento no responde o se ratifica en su decisión, el conflicto institucional puede elevarse al Tribunal Constitucional (TC) para que sea este el que lo resuelva.
Cuando los jueces dejaron de elegir a miembros del CGPJ
* Fecha: mayo 1985 - abril 1986. * Órganos: CGPJ vs Congreso (mayoría absoluta PSOE) y Senado (mayoría absoluta PSOE). * Resultado: desestimado por el TC.
El Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), también conocido como «órgano de gobierno de los jueces y magistrados», fue la primera institución que recurrió al conflicto de atribuciones. En 1985, el Pleno del CGPJ reivindicó ante el Congreso y el Senado sus competencias ante la votación en los plenos de ambas cámaras de la Ley Orgánica del Poder Judicial. El Legislativo desarrollaba así la ley marco del Judicial en el marco de la Constitución de 1978. En el texto legal, entre otros muchos aspectos, las Cortes se reservaban el nombramiento de los 12 vocales del CGPJ que hasta el momento eran designados por los propios jueces.
Ese aspecto de la ley, en alusión a la cual se atribuye al entonces vicepresidente del Gobierno Alfonso Guerra la frase de «Montesquieu ha muerto» (aunque él siempre ha negado haberla pronunciado), así como el hecho de que se otorgara al Gobierno la potestad para desarrollar el reglamento del estatuto jurídico de la judicatura fueron las dos atribuciones que el CGPJ consideró invadidas y reclamaba para sí.
El TC, encargado de resolver los conflictos, los desestimó. Primero, por entender que los hechos impugnados (las votaciones en los plenos de Congreso y Senado) no invadían por sí mismos atribuciones de otro órgano. Además, el tribunal de garantías constitucionales dictaminó que el CGPJ no estaba legitimado para iniciar el conflicto, por no ser titular de la potestad reglamentaria que reclamaba y por no serlo tampoco del derecho de elección de vocales, que pertenecía a jueces y magistrados, «un derecho electoral personal» vinculado a «la condición de miembro de carrera» del Poder Judicial, pero «ajena del todo al ámbito de los conflictos institucionales».
El intento fallido del PSOE por el uso de un Real-Decreto Ley
* Fecha: octubre 1998. * Órganos: Congreso (petición del PSOE) y Senado (petición del PSOE) vs Gobierno (José Mª Aznar, PP). * Resultado: no se inicia al rechazarlo el Pleno del Congreso
El siguiente intento de acudir al conflicto de atribuciones no llegó a arrancar. El Grupo Socialista del Congreso llevó al Pleno de la Cámara Baja una propuesta por un Real Decreto-Ley (RD-L) del Gobierno, entonces presidido por José María Aznar (PP). El RD-L 14/1998 suponía la adhesión de España a varios acuerdos del Fondo Monetario Internacional (FMI). A juicio del PSOE, una decisión así requería de la autorización de las Cortes Generales, en virtud del artículo 94.1d) de la Constitución Española (CE).
Por los socialistas, defendió la propuesta la que luego fuera vicepresidenta del Gobierno con Zapatero, María Teresa Fernández de la Vega. El PSOE se mostraba «totalmente de acuerdo» con el fondo del RD-L, pero discrepaba de la vía utilizada y de la motivación de la urgencia alegada por el Gobierno para recurrir a la figura del Real Decreto-Ley. De la Vega justificaba la postura de su grupo «por respeto a las reglas del juego democrático», para evitar que se «autoricen tratados por la vía del RD-L». A los socialistas se sumaron otras fuerzas como IU y el PNV, pero la propuesta fue rechazada por 169 votos en contra (PP y CiU) frente a 158 a favor (hubo 22 ausencias).
Vía de urgencia para el aborto no respetada en el Senado
* Fecha: noviembre 1995 - noviembre 2000. * Órganos: Gobierno (Felipe González, PSOE) vs Senado (Mesa con mayoría de PP y CiU). * Resultado: El TC estima el conflicto y anula el acuerdo de la Mesa del Senado.
En los compases finales de su última legislatura al frente del Ejecutivo, el Gobierno de Felipe González inició la tramitación de una reforma del derecho al aborto en España. Mientras en el Congreso avanzaban los trabajos del Proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la interrupción voluntaria del embarazo, desde La Moncloa decidieron solicitar la tramitación por el procedimiento de urgencia de la iniciativa, semanas antes de que el Pleno de la Cámara Baja aprobara el texto y este llegara al Senado. En esas fechas, las Cortes habían aprobado un nuevo Código Penal y desde el Ejecutivo se quiso acompasar los calendarios de ambas iniciativas, para que vieran la luz en el mismo periodo de sesiones.
La Mesa del Senado, en sesión de finales de noviembre de 1995, decidió no admitir a trámite la declaración de urgencia del Gobierno para la reforma del aborto. La mayoría del órgano rector, compuesto por tres miembros del PSOE, otros tantos del PP y uno de CiU, interpretó que el Ejecutivo no tenía competencias para pedir la declaración de urgencia en ese momento del proceso legislativo. A lo anterior, se sumó la disolución de las Cortes y convocatoria anticipada de elecciones por parte de González al comienzo de 1996.
Elevado el conflicto al TC, desde el Senado se alegó que el objeto había decaído al caducar la iniciativa que había generado la controversia, por el adelanto electoral. El Constitucional estimó que la Mesa de la Cámara Alta se había extralimitado en sus funciones al considerar que la declaración de urgencia «aun remitido ya el proyecto a las Cortes», si bien abreviaba los plazos, no «le priva del ejercicio de su función legislativa».
El amago de IU por la guerra de Irak
* Fecha: marzo 2003 - enero 2004. * Órganos: Congreso (petición de IU) y Senado (petición de IU) vs Gobierno (José Mª Aznar, PP). * Resultado: no se debatió.
El segundo intento fallido hasta el momento de iniciar un conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales lo protagonizó Izquierda Unida. A juicio del Grupo Federal de IU en el Congreso la intervención de España en la guerra de Irak de aquel momento se había producido «sin consentimiento de las Cortes y sin la declaración forma de guerra que corresponde al Rey». La iniciativa nunca llegó a debatirse en sesión plenaria y caducó al concluir la legislatura, recorrido similar al que siguió la propuesta presentada en el Senado, por parte del senador de IU por las Islas Baleares, Manuel Cámara Fernández, encuadrado en el Grupo Mixto.
El ministro de Defensa que no comparecía ante el Congreso
* Fecha: marzo 2016 - diciembre 2018. * Órganos: Congreso (Mesa con mayoría de PSOE, Podemos y Cs) vs Gobierno (Mariano Rajoy, PP). * Resultado: el TC considera vulnerada la atribución de control del Congreso.
En febrero de 2016, el ministro de Defensa en Funciones, Pedro Morenés, acude a una reunión de ministros del ramo de la OTAN. Semanas después, desde el Grupo Socialista se requiere la comparecencia del ministro para informar sobre lo allí tratado, con especial interés en la nueva operación naval anunciada para combatir mafias de tráfico de personas en el Mar Egeo. La Mesa de la Comisión de Defensa citó a Morenés para mediados de marzo.
El Gobierno, sin embargo, comunica una semana antes que el ministro no asistirá al entender que al estar en funciones «no existe relación de confianza» entre el Ejecutivo y el Congreso de los Diputados salido de las elecciones generales de finales de 2015. Desde Presidencia del Gobierno se alegaba un informe jurídico por el que el sometimiento al control del Parlamento «solo es predicable respecto de un Gobierno que goce de la confianza de la Cámara«. Y no se quedaba ahí. el documento llegaba a mencionar la posibilidad de «fraude de constitución» en caso de someter al control parlamentario al Gobierno cesado, dado que los nuevos diputados no eran quienes habían otorgado su mandato al por entonces Ejecutivo en funciones.
El Pleno del Congreso, a propuesta de los grupos de PSOE, Podemos, Cs, ERC, Democràcia i Llibertat, PNV y el Mixto, aprobó plantear el conflicto de atribuciones entre la Cámara y el Gobierno. El TC, más de dos años y medio después, concluyó que la postura del Gobierno «menoscabó la atribución constitucional que» a la Cámara confiere el artículo 66.2 de la CE (función de control) y, con él, «una limitación del derecho de participación ciudadana». Concluía la sentencia que «no puede dejar de recordarse que, tanto la actividad que desarrolle el Gobierno en funciones, como el ejercicio de la función de control (…) han de ejercerse de acuerdo con el principio de lealtad institucional que ha de presidir las relaciones entre órganos constitucionales».
Los vetos presupuestarios del Gobierno desoídos por el Congreso
* Fecha: octubre 2016 - mayo y noviembre de 2018. * Órganos: Gobierno (Mariano Rajoy, PP) vs Congreso (Mesa con mayoría de PSOE, Podemos y Cs). * Resultado: el TC desestima que exista conflicto de atribuciones.
La dos últimas ocasiones en las que se activó un conflicto de atribuciones entre órganos constitucionales tuvieron lugar en el periodo en el que el entonces presidente del Gobierno en funciones, Mariano Rajoy, buscaba su reelección vía abstención del Grupo Socialista. Mientras tanto, en el Congreso, Cs mantenía su política de apoyar alguna iniciativas del PSOE. Así sucedió con la decisión de la Mesa de admitir a trámite una proposición de ley de los socialistas para modificar el Estatuto de los Trabajadores y otra, también del PSOE, para suspender el calendario de implantación de la ley educativa aprobada años antes por el PP (la LOMCE).
El Gobierno, en aplicación del artículo 134.6 de la CE, que otorga al Ejecutivo la capacidad de vetar «toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios», había manifestado su disconformidad con que ambas proposiciones de ley del PSOE pudieran tramitarse. La decisión fue desoída por PSOE, Podemos y Cs en la Mesa de la Cámara Baja al entender que «el criterio del Gobierno no justifica de forma objetiva y suficiente que la misma implique aumento de créditos o disminución de ingresos del Presupuesto en vigor».
El TC sentenció desestimando ambos conflictos. En su resolución, el tribunal de garantías constitucionales considera que la apreciación de la Mesa del Congreso no suponía «menoscabo de la competencia del Ejecutivo». » El Gobierno debe justificar de forma explícita la adecuada conexión entre la medida que se propone y los ingresos y gastos presupuestarios». «Esta conexión debe ser directa e inmediata (…), no meramente hipotética y (…) referirse al presupuesto en particular, sin que pueda aceptarse un veto a proposiciones que, en el futuro, pudieran afectar a los ingresos y gastos públicos».
Con su resolución, el TC desechaba los argumentos del Ejecutivo de Rajoy, que alegó por un lado la posible pérdida de fondos europeos (y la necesidad del Gobierno de tener que añadir recursos adicionales en futuros ejercicios) por no implantar la LOMCE según el calendario previsto. En cuanto a la proposición del PSOE para igualar las condiciones laborales de los trabajadores de subcontratas, el Gobierno había esgrimido que un eventual cambio en los contratos de los empleados subcontratados podía repercutir en las cuentas de empresas públicas, ante una eventual modificación del precio de contrata,
El último argumento también fue rechazado por el TC, que lo tachó de «hipótesis que podrá verificarse o no», pero que en caso de que así fuera no se producía por una consecuencia directamente ligada a la aprobación de la proposición de ley planteada por el PSOE.
OTRO CONFLICTO POR VETO PRESUPUESATRIO, EN EL AIRE En la presente legislatura, el Gobierno de Pedro Sánchez también ha recurrido al conflicto de atribuciones. El pasado 20 de febrero, el Consejo de Ministros elevó al TC el conflicto institucional con el Senado por la decisión de la Mesa de la Cámara Alta de tramitar una proposición de ley del Grupo Popular para suprimir el Impuesto de Sucesiones y Donaciones. El Ejecutivo vetó la tramitación al entender que su aprobación implicaría una merma de los ingresos del Estado. Desde el órgano rector del Senado rechazaron la disconformidad del Gobierno al considerar que de aprobarse, el texto afectaría a futuros Presupuestos Generales, pero no a los que están en vigor.