A diferencia de la energía, que ni se crea ni se destruye, sólo se transforma, los Gobiernos crean comisiones, las transforman y, en ocasiones, las destruyen. En política, la ley de conservación tiene sus propias reglas. Conviene tenerlo en cuenta para entender por qué el Ejecutivo de Pedro Sánchez, previo pacto con Sumar, ha decidido segregar el área de energía de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, la CNMC, para recuperar la Comisión Nacional de la Energía (CNE).
El proyecto de ley aprobado por el Gobierno para ser tramitado por vía de urgencia explica en su exposición de motivos que la decisión se ha tomado porque existe “un escenario global”, con nuevas amenazas que “abocan a la inexorable reformulación de la figura de reguladores y supervisores”. “El advenimiento del cambio climático en las agendas públicas internacionales y estatales” añade “justifica para (sic) la recuperación de la CNE como organismo regulador de carácter diferenciado respecto de la CNMC”. Un triunfo de la ministra de Transición Ecológica y próxima vicepresidenta de la Comisión Europea, Teresa Ribera. Pero tras la decisión, hay más historia. Y mucha política.
El proyecto de ley aprobado por el Gobierno para ser tramitado por vía de urgencia explica en su exposición de motivos que la decisión se ha tomado porque existe “un escenario global”
Sobre el papel, la justificación es impecable. Se retoma la idea de un organismo independiente, superespecializado, como ya existió 30 años atrás y hasta 2013, para garantizar el funcionamiento adecuado de los mercados energéticos; pero con una tarea añadida: “desempeñar un nuevo papel protagonista en el contexto de la ineludible transición energética” según apunta el proyecto. Algo que, según los impulsores de la recuperación de la CNE, no está haciendo la CNMC que creó el PP en 2013 -primer Ejecutivo de Mariano Rajoy- al aglutinar la autoridad de la Competencia (CNC) con el resto de reguladores sectoriales: la energía, telecomunicaciones, ferroviario, aeroportuario, postal y audiovisual.
Claves políticas y de poder
Tras la decisión del Gobierno de Sánchez y más allá de las razones técnicas, la recuperación de la CNE como ente diferenciado, con objetivos, funciones, estructura y presupuesto propio hay claves políticas y de poder. Como las hubo en la creación de la CNMC.
El Gobierno de Rajoy justificó la creación del superregulador en razones de ahorro en una época de crisis -Soraya Sáenz de Santamaría adelantó que suponía un 40% de recorte en altos cargos- y para adecuarse a una tendencia internacional imparable de crear autoridades integradas de regulación y competencia. En realidad, la integración de reguladores fue una forma de sortear la rigidez de la legislación europea para salvaguardar la independencia de los reguladores.
Ningún Gobierno renuncia fácilmente a influir en los sectores económicos clave y en sus empresas. Así que el flamante organismo, siempre escaso de personal, y a menudo ninguneado en sus decisiones frente a las grandes corporaciones, se convirtió en un espacio de lucha política. Entre partidos y también dentro del Gobierno. Hubo filtraciones y peleas en las alturas.
Ningún Gobierno renuncia fácilmente a influir en los sectores económicos clave y en sus empresas
El presidente de la CNMC Marín Quemada (2013-2020) y la vicepresidenta María Fernández (2013-2020) protagonizaron enfrentamientos en el organismo que, a menudo, eran una pura extensión de las batallas entre el ministro de Economía de la época Luis de Guindos y su compañero de gabinete Álvaro Nadal, responsable de Energía, Turismo y Agenda Digital.
División de la CNMC
Con el deterioro de imagen de la comisión, el PSOE reafirmó su posición contraria a la ley de creación de la CNMC. En sus programas, años 2015-2016, incorporó la propuesta de revertir la reforma. No para volver exactamente a la situación anterior, pero sí al menos para dividir la CNMC en dos autoridades, una de competencia y otra de regulación, aunque esta última pudiera ser multisectorial y, por lo tanto, pudiera de alguna forma reunir las funciones regulatorias que habían desarrollado los distintos organismos reguladores sectoriales.
Ciudadanos también empujó. En el pacto de investidura con el PP de 2016, el partido de Albert Rivera impuso al PP la división de la CNMC. Como consecuencia, a principios de 2017, el ministro de Economía Luis de Guindos sometió a consulta pública un anteproyecto de ley de separación de la CNMC en dos: la Autoridad Independiente de la Competencia y la Autoridad Independiente de Supervisión y Regulación de Mercados.
En 2018, con Guindos ya en el Banco Central Europeo y un mes antes de la moción de censura que llevó a Sánchez a la presidencia, el sucesor de De Guindos en Economía, Román Escolano, llegó a anunciar la inminencia de la remisión del proyecto de ley a las Cortes. El plan se quedó en anuncio. Sánchez ganó la moción de censura, formó Gobierno y nombró ministra de Economía a Nadia Calviño, contraria a los planes de división de la CNMC.
Calviño tenía sus razones para anestesiar el compromiso del PSOE sobre el superregulador. Por filosofía y por interés político. Calviño había desempeñado entre 2001 y 2007 diversas funciones en el Servicio de Defensa de Competencia del Ministerio de Economía y Hacienda -llegó a ser directora general de Competencia en España y en Bruselas-, conocía el trabajo y las propuestas de Luis Berenguer, el primer presidente de la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) -hasta 2011- y compartía el recelo de los altos funcionarios de Competencia por las regulaciones sectoriales. Manejaba, además, un argumento de peso: un país serio no cambia con frecuencia el modelo institucional de regulación y competencia.
Sectores clave para la economía
Más allá de la teoría, había razones más pragmáticas. La CNMC está adscrita al Ministerio de Economía y, en la práctica, puede ser una palanca indirecta para hacer política sectorial e intervenir en sectores clave para la economía. En la práctica, la reforma-división de la CNMC dejó de ser una prioridad del Gobierno. Todo se reactiva a finales de 2023 cuando Calviño está preparando las maletas para ir a presidir el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Ministerio de Economía tiene las defensas bajas para oponerse a una reforma que, según coinciden todos los conocedores del proceso, es muy difícil de llevar a cabo si no hay consenso en el Gobierno.
Hasta aquí, las claves de pasado. También las hay de futuro. El proyecto de ley tiene una trayectoria incierta en el Parlamento. En el sector energético y entre los consumidores hay corrientes de peso a favor de la propuesta y oponerse al proyecto puede tener un cierto coste político. Pero la situación es la que es.
El Gobierno necesita todos los votos de sus aliados, y los necesita todos los días, para sacar adelante sus propuestas. Y no lo tiene fácil. “Ahora incluso para votar algo con lo que están plenamente de acuerdo te piden algo” explica una fuente al tanto del proceso. Quizá por ello, el Gobierno ha mostrado ya algunas bazas. Una de ellas es el número de sillones previsto para el consejo de la “nueva” comisión.
El proyecto de ley, en buena parte, responde a la plantilla con la que se creó la primera CNE, aunque más abierto
El anteproyecto de ley contempló siete, pero finalmente serán nueve si el proyecto llega a ser aprobado. No es casualidad. Con nueve sillones es más fácil negociar reparto y apoyos entre partidos. Y hay precedente. La CNE original tuvo ese número de consejeros hasta el año 2011, cuando la Ley de Austeridad obligó a recortar.
El proyecto de ley, en buena parte, responde a la plantilla con la que se creó la primera CNE, aunque más abierto. El anteproyecto que circuló en febrero era prácticamente un calco de la comisión de 1999, con una estructura convencional de tres direcciones generales -electricidad, hidrocarburos e inspección- que no se ajusta a la nueva realidad de los mercados energéticos y los planes de descarbonización.
Candidatos a la dirección
El diseño final dependerá de las enmiendas y aportaciones en la tramitación de la norma. Pero en el dibujo final está la distinción probable entre actividades liberalizadas y actividades de red; actividades en monopolio natural y actividades liberalizadas, tanto en el sector eléctrico como en el sector gasista. Con la posibilidad de adaptar la estructura orgánica del organismo a las necesidades de cada momento.
Si el proyecto se aprueba sin tocar los cimientos esenciales, la CNE nacerá, además, con cotas de autonomía organizativa y financiera y presupuestaria superior a las de la CNMC. El organismo se autofinanciará con las tasas de las operadoras. Mientras se despeja la tramitación, llegan las quinielas sobre la composición del organismo.
Es la hora de candidatos y tapados. Y de sopesar las recomendaciones -no vinculantes- del Consejo de Estado para evitar la incorporación a la nueva CNE de consejeros o exconsejeros de la CNMC, lo que afectaría a los candidatos más mencionados como Maria Jesús Martín y Josep María Salas -consejeros de la CNMC- o al exconsejero de la CNMC -hoy en el consejo de la CNMV- Mariano Bacigalupo. No son sólo batallas políticas y de poder. Todo lo que afecta a los mercados energéticos tiene su eco en el recibo de los consumidores.