“Me propongo dejar mis actuales tareas de Gobierno para dedicarme íntegramente a mis responsabilidades en la dirección del Partido Socialista”, anunciaba en 1991 el por entonces vicepresidente del Ejecutivo, Alfonso Guerra, durante un congreso regional del partido en Extremadura. Hacía dos años que se había destapado un supuesto caso de corrupción que afectaba al hermano de la mano derecha del presidente Felipe González, y la oposición comenzaba a utilizar la presunta trama para tratar de debilitar al Gobierno. Ese mismo año se tipificó como delito el tráfico de influencias.
34 años después del estallido del llamado «caso Guerra», un juez de Tarragona imputaba al exministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, y a miembros de su gabinete en el Ejecutivo por presuntos delitos de cohecho, fraude contra la administración pública, prevaricación, tráfico de influencias, negociaciones prohibidas, corrupción en los negocios y falsedad documental. La trama mediante la que, presuntamente, se llevaron a cabo modificaciones legislativas favorables para empresas reabrió la discusión sobre la necesidad de regular los grupos de interés en España.
Como afirmó el catedrático de Derecho Constitucional Rafa Rubio, en conversación con Demócrata, en el ordenamiento español, la legislación sobre este sector y sus actividades «ha llegado a golpe de escándalo». «Es casi una norma que cada vez que se produce un escándalo que afecta al lobby se resucite el debate. Si uno sigue la historia de los intentos de regulación del lobby, casi todos venían de la mano del escándalo», sentenció Rubio.
Caso Guerra
En 1989, algunos diarios publicaron que el hermano del vicepresidente del Ejecutivo, Alfonso Guerra, estaría utilizando un despacho en la sede de la Delegación del Gobierno en Andalucía, situada en la Plaza España de Sevilla, para actividades no relacionadas con el sector público. Lo cierto es que durante las investigaciones no se encontró una autorización o nombramiento oficial que acreditase el uso de Juan Guerra de dicho espacio destinado a labores públicas. El vicepresidente justificó que trabajaba en calidad de «asistente», encargándose de su agenda en Sevilla.
Finalmente, Juan Guerra fue absuelto de todos los delitos que se le imputaban —cohecho, prevaricación, malversación, fraude fiscal— excepto del de fraude fiscal, por el que fue condenado a un año de cárcel, que no llegó a cumplir al no tener antecedentes. En 1990, la oposición optó por acusar al Gobierno socialista de corrupción, lo que provocó la dimisión de su vicepresidente un año más tarde. La ruptura de Guerra y González supuso la mayor crisis en el Ejecutivo desde 1982.
La supuesta trama impulsó la aprobación de la Ley 9/1991, por la que se modifican artículos del Código Penal y se introduce un nuevo capítulo acerca del tráfico de influencias. Todos los grupos parlamentarios del Congreso votaron a favor de la norma. La medida había sido anunciada por el Partido Socialista para tratar de frenar los efectos del caso Guerra, en una ofensiva que el propio González tachó de «catarsis para todos».
Un registro en 1993
El Grupo Parlamentario del Centro Democrático y Social (CDS) del expresidente Adolfo Suárez fue uno de los pioneros en la exigencia de una legislación para el sector del lobby. En 1993, el CDS consiguió aprobar una Proposición no de Ley relacionada con esta materia. El texto tenía por objetivo debatir la creación de un Registro Público de Grupos de Interés y unas normas de funcionamiento. Junto con esto, se pedía analizar cómo esta figura impactaría en el ordenamiento jurídico y qué cambios legislativos serían necesarios.
La que se puede considerar la primera iniciativa formal para regular esta actividad pretendía incluir a todas las personas físicas o jurídicas que interactuasen con el Gobierno o las Administraciones Públicas para informar o ser informadas. El registro contaría con requisitos como la identificación pública del operador, el grupo que representa y los fines que persigue. Se proponía también incorporar un Código Deontológico.
Gürtel, Malaya y los ERE
España vivió la edad de oro de la corrupción en los primeros años de este siglo. Por un lado, el caso de los ERE, en el que funcionarios de la Junta de Andalucía (PSOE) desviaron 680 millones de euros de ayudas públicas para Expedientes de Regulación de Empleo (ERE) de manera opaca y favoreciendo intereses afines al partido. Por otro, el caso Malaya, una trama de corrupción urbanística municipal con epicentro en Marbella. Empresarios, políticos y abogados tejieron una red de sobornos y tráfico de influencias para el desarrollo inmobiliario ilegal, sumando un blanqueo superior a 2.400 millones de euros.
En aquellos años también se desarrolló la trama que más adelante sacudiría la democracia: el caso Gürtel, en el que se identificó cómo empresas afines conseguían contratos públicos mediante sobornos a cargos del Partido Popular. En Valencia y Madrid, las investigaciones destaparon cobros de comisiones entre el 2 % y el 3 % por contratos adjudicados de manera irregular. El cerebro del caso, Francisco Correa, y el tesorero popular Luis Bárcenas gestionaron millones en mordidas que se repartieron entre sedes del PP y cargos de la administración.
La disposición del Gobierno de Zapatero
En este contexto, el grupo formado por Esquerra Republicana de Cataluña (ERC), Izquierda Unida (IU) e Iniciativa per Catalunya Verds (ICV) reabrió el debate sobre el registro de lobbies en 2008 al presentar una nueva Proposición no de Ley que, nuevamente, no prosperó.
Sin embargo, el foco se mantuvo en el asunto porque ese mismo grupo llevó al Pleno una interpelación a la ministra de Administraciones Públicas, Elena Salgado, «sobre la relación entre la política y los lobbies o grupos de presión».
Durante su intervención, la ministra defendió que el lobby era una parte legítima del sistema democrático, siempre y cuando actuase dentro de la legalidad. En este sentido, trató de evitar una visión negativa del sector, subrayando que estas asociaciones contribuían al debate legislativo. Salgado mostró la posición favorable del Ejecutivo a avanzar en transparencia y ética pública, destacando reformas como la Ley de Conflictos de Intereses de Altos Cargos, el Código de Buen Gobierno, el Código Ético de los Empleados Públicos y otras medidas normativas de control e incompatibilidades.
«Le puedo anticipar, señoría, que estamos en la mejor disposición para incorporar todo ese acervo y cualquier mejora que se proponga desde esas instancias europeas, porque hemos introducido en estos últimos cuatro años mejoras importantes en la infraestructura ética en España», sentenció la ministra.
Reforma del Reglamento del Congreso
Coincidiendo con las declaraciones judiciales de los «cabecillas» de los casos de corrupción que afectaban al Gobierno, la X Legislatura (2011-2016) destacó por el volumen de iniciativas registradas sobre el sector del lobby. No por cuantiosa fue fructífera.
El Grupo Parlamentario Catalán consiguió que el Pleno de la Cámara Baja tomase en consideración una Proposición de Reforma del Reglamento sobre la «regulación de la actividad de los grupos de interés o lobbies». Se volvió a apuntar a la creación de un registro como respuesta a la necesidad de legislación, proponiendo que estuviese adscrito a la Secretaría General de la Cámara.
Además, se apostó por definir el lobby como «aquellas personas físicas o jurídicas que lleven a cabo de manera organizada acciones para influir en el poder legislativo en defensa de los intereses comunes de sus miembros». Con todo, la iniciativa caducó. Se presentaron hasta tres PNL relativas al mismo asunto que también caducaron con la disolución de las Cortes en 2016.
Ley de Transparencia
En septiembre de 2013, el Congreso aprobó la Ley de Transparencia, con los votos de PP, CiU y PNV y la negativa del PSOE. Durante el debate parlamentario, condicionado por el estallido del «caso Bárcenas», se plantearon enmiendas para incluir la regulación del lobby, pero no prosperaron. El Gobierno restringió el alcance de la ley para excluir organismos como la Casa Real, el Tribunal Constitucional, el Consejo de Estado o fundaciones del sector público.
Hubo también enmiendas que proponían considerar el derecho de acceso a la información como un derecho fundamental o eliminar el silencio administrativo negativo, pero tampoco recabaron el apoyo necesario.
La propuesta de Rivera
«Considero que a España tiene que llegar la regulación de los lobbies», declaró el líder de Ciudadanos, Albert Rivera, ante el Pleno del Congreso durante la defensa de la Ley Integral Contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes, que había presentado su grupo. En uno de los títulos de la norma se dedicaba un apartado al «régimen de los lobistas y los lobbies». Se pretendía definir a quién afecta, establecer un registro y un régimen jurídico para los lobistas.
En aquel momento, el Partido Popular registró otra propuesta para reformar el Reglamento de la Cámara Baja, afirmando que «la actividad del lobby es legítima y constituye un mecanismo de participación de la sociedad civil en la conformación de las políticas públicas y la legislación, contribuyendo así a la calidad de nuestras leyes».
Gobierno de Pedro Sánchez
Ya bajo el mandato de Pedro Sánchez, el Consejo de Ministros dio luz verde al Anteproyecto de Ley de Transparencia y de Integridad en las Actividades de los Grupos de Interés. La ministra de Hacienda, María Jesús Montero, afirmó que esta norma era fruto del «compromiso del Gobierno con la mejora de la calidad democrática» y permitiría dar un gran paso en transparencia. Con la convocatoria de elecciones anticipadas, la iniciativa quedó paralizada.
Finalmente, en 2025, el Gobierno aprobó nuevamente la medida para establecer qué es un grupo de interés, qué es la actividad de influencia, qué personal público puede recibirla y crear el Registro de Grupos de Interés de la Administración General del Estado. La norma, anunciada en el Plan de Acción por la Democracia de 2024, está en periodo de enmiendas en la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso.
Tras el histórico de casos e iniciativas, podría preverse que los trámites parlamentarios para la aprobación definitiva del proyecto de ley se aceleren tras el estallido del «caso Montoro» (que afecta al PP) y el «caso Cerdán» (que afecta al PSOE) por presuntas irregularidades en contrataciones públicas.