El «veto presupuestario»: razones teóricas y prácticas (I)

La formación de gobiernos en minoría ha situado el “veto presupuestario” en el centro del debate político y jurídico en los últimos años. Sin embargo, esta potestad atribuida al Gobierno no se entiende sin comprender las razones del Constituyente para incorporarlo en el art. 134 de la CE. Por eso, las explicaciones teóricas y prácticas que llevan a adquirir tanto protagonismo al veto gubernamental en el ciclo presupuestario van a ser el centro de este artículo.

Ahora bien, tampoco debemos olvidar que en los últimos años un nuevo “jugador” ha entrado en el diseño de las condiciones financieras del Estado que regula el presupuesto: las reglas fiscales de la Unión Europea qué, con seguridad, también van a influir en el ejercicio de dicha “prerrogativa”.

Como decíamos, la relación que se crea entre Parlamento y Gobierno propia del parlamentarismo racionalizado es la que explica el denominado “veto presupuestario”. Pues bien, si no se entiende la evolución que esa forma de gobierno ha sufrido con el mayor protagonismo del Ejecutivo es difícil comprender las previsiones del 134.6 CE.  

Un largo camino ha recorrido la teoría presupuestaria constitucional desde que se acuñara en los albores de la revolución norteamericana el principio de que el derecho a consentir los impuestos por los representantes (no taxition without representation) formulado en el Boston Tea Party y de que el derecho a aprobar los gastos mediante el presupuesto (the power of the purse) debía ser la misión central y “soberana” de todo Parlamento.

La relación que se crea entre Parlamento y Gobierno propia del parlamentarismo racionalizado es la que explica el denominado “veto presupuestario”

En la misma línea, en Europa el principio de competencia parlamentaria sobre el presupuesto estaba unido al principio de separación de poderes propio del Estado liberal de Derecho según el cual cada poder de la Nación estaba en manos de una fuerza social distinta y la capacidad para aprobar el Presupuesto por el Parlamento y la de ejecutarlo por el Gobierno garantizaba el juego de competencias entre los distintos intereses. 

Pasado los años. La construcción del parlamentarismo racionalizado, fue un momento esencial para la limitación de la soberanía presupuestaria del Parlamento. Estamos en un momento en el que el Parlamento, sin perder sus facultades presupuestarias, no debe obviar que el Ejecutivo mantiene la dirección política y ello le convierte en el protagonista principal en el establecimiento de los ingresos y el gasto público. Es un modelo que se construye sobre la cooperación entre poderes y que desde el punto de vista presupuestario se organiza en torno a tres grandes principios: separación, coordinación e irrenunciabilidad. 

La separación, supone que la aprobación del presupuesto es legislación, función propia de las asambleas; pero también es ejecución, dirección política y acción administrativa. La coordinación, supone que en las distintas fases de ciclo presupuestario la intervención del Parlamento y el Gobierno quede entrelazada. Lairrenunciabilidad, implica que ni el Parlamento ni el Gobierno pueden hacer dejación de las funciones que constitucionalmente tienen atribuidas, ni el Gobierno puede encargar la preparación de la ley presupuestaria al otro poder, ni el Parlamento puede delegar en aquél la competencia de aprobar dicha ley.

La gran cuestión ha dilucidar en este modelo de cooperación entre poderes es hasta qué punto el Parlamento mantiene su “poder” de enmienda sobre la iniciativa legislativa -presupuestaria o no- del Gobierno y hasta qué punto éste último puede “vetar” las actuaciones del otro argumentando que la Constitución le confiere la dirección política del Estado (art. 97 CE).

Pues bien, en este contexto de parlamentarismo racionalizado es en el que hay que entender el art. 66.2 CE cuando dice que “Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos…” y, en particular, las previsiones del art. 134.6 CE, cuando establece que “Toda proposición o enmienda que suponga aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestario requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”.

La gran cuestión ha dilucidar en este modelo de cooperación entre poderes es hasta qué punto el Parlamento mantiene su “poder” de enmienda sobre la iniciativa legislativa

Todo lo anterior explica la relación de frenos y contrapesos entre el Gobierno y el Parlamento en el ciclo presupuestario, digamos, clásico. Ahora bien, las reglas fiscales europeas y la constitucionalización de la estabilidad presupuestaria han supuesto una auténtica mutación de dicho ciclo. Los presupuestos han dejado de ser una materia puramente nacional para insertarse en una planificación supranacional qué condiciona la acción política de los poderes del Estado.

Por lo tanto, el ciclo presupuestario en la actualidad ya no se puede ver tan solo desde la relación entre Gobierno y Parlamento, sino que debe tener en cuenta las obligaciones presupuestarias que adquiere el Estado español con Europa.

Cómo decíamos al inicio de este artículo, el paso de un parlamentarismo que funcionaba con un bipartidismo corregido a un parlamentarismo funcionando con un multipartidismo inestable ha supuesto que el Gobierno ejerza con más frecuencia el “veto presupuestario” ante iniciativas legislativas o enmiendas parlamentarias que pudieran alterar sus cuentas.

Que el Ejecutivo ponga freno a iniciativas legislativas o enmiendas que puedan descuadrar su plan presupuestario no es nada nuevo, lo nuevo desde 2015 en adelante es que se haya ejercitado con más frecuencia la potestad que le atribuye el art. 134.6 CE. Hasta esa fecha los gobiernos contaban con vías políticas para “cortocircuitar” esos objetivos: normalmente era el grupo parlamentario mayoritario el que se prestaba a rechazar esas iniciativas en las distintas fases legislativas: toma en consideración de las proposiciones de ley, rechazo de enmiendas en las ponencias o comisión, etc…

Lo que cambia desde 2015 es que el Gobierno no cuenta con una mayoría lo suficientemente “fiel” para hacerle ese trabajo. A partir de esa realidad no le queda más remedio que ejercer las previsiones del art. 134.6 CE y su uso frecuente genera un choque entre las Cámaras y el Ejecutivo que ponen en tensión sus competencias, así como el ejercicio de ius in officium de los parlamentarios.

A partir de aquí, entra en juego la forma en la que se posicionan ambos poderes y sus órganos ante el veto presupuestario: la forma y el fondo de la negativa a que se tramiten ciertas iniciativas por parte del Gobierno y la posición de los órganos parlamentarios -Mesa y presidencia- ante esas actuaciones. El resultado: conflictos de atribuciones y recursos de amparos ante el Tribunal Constitucional y la generación de una jurisprudencia que abre un ramillete de temas para el debate político y doctrinal.

Puesto que este artículo tiene segunda parte ahora tan solo me ocupo de su enumeración: se ha planteado la aplicación, o no, del veto a las enmiendas en el trámite de la ley presupuestaria; ha tenido especial atención los términos en los que el Gobierno puede oponerse a la tramitación de la iniciativa legislativa; también ha tenido especial interés el control del veto por parte de las Mesas de las Cámara; no menos importante ha sido si el veto debe justificarse en que afecte al presupuesto en ejercicio, o no; y, finalmente, ligado al asunto anterior, si el ciclo presupuestario plurianual que marca la Unión Europea puede ser motivo para activar vetos. Todo esto, obviamente, no puedo desarrollarlo en este artículo y, como decía, lo remito a la segunda parte.

Elviro Aranda Álvarez
Catedrático de Derecho Constitucional por la Universidad Carlos III de Madrid