QUIÉN ES QUIÉN
A MANO ALZADA
En España hay un cierto escepticismo ante la proliferación normativa que se ha producido en los últimos años. Los ciudadanos y las empresas perciben las normas, ya sean aprobadas por el poder legislativo o por el ejecutivo, como un conjunto de reglas, a menudo ininteligibles, alejadas de sus intereses y necesidades, que únicamente generan burocracia al dilatar los procedimientos e imponer numerosas y, a veces, inexplicables cargas administrativas.
Se calcula que existen más de 100.000 normas en vigor, debido, en parte, a la vertebración territorial de nuestro país que favorece que tanto la Administración central como las Administraciones autonómicas y locales ejerzan su potestad legislativa. Sin que se pueda olvidar la normativa europea que hay que incorporar en nuestro marco jurídico.
Una mejor regulación
La desconfianza de los administrados ante la progresiva producción normativa es común a la percepción que hay en otros países de nuestro entorno. En los últimos años, números organismos internacionales y las propias instituciones europeas han señalado la necesidad de promover una “better regulation”, la mejora de la calidad de la regulación, ya que el mayor número de normas no ha supuesto una mejora, por el contrario, ha contribuido al detrimento de la calidad normativa.
Los redactores de las normas tienen que interactuar con la sociedad en la producción normativa
Lo que la sociedad espera de las leyes es que sean un instrumento para elaborar unas políticas públicas, orientadas a las necesidades de los ciudadanos y de las empresas, que procuren soluciones a sus problemas, que garanticen sus derechos y que se salvaguarde la seguridad jurídica, puesta muchas veces en entredicho por la multiplicidad y contradicción normativa.
Para atenuar este divorcio entre sociedad y regulación, es indispensable adoptar determinados hábitos en las propias administraciones antes de ponerse a elaborar nuevas normas.
¿Qué hay que hacer?
Primeramente, hay que analizar qué es lo se quiere regular, si verdaderamente es imprescindible una nueva norma para procurar la solución de un problema, la mejora de una conducta administrativa o la defensa de un derecho del ciudadano o, por el contrario, basta con la modificación de alguna anterior o con la aplicación efectiva de la normativa ya existente, evitando las duplicidades que generan confusión e inseguridad. Y si se llega a la conclusión de que una nueva norma es necesaria, no olvidarse de derogar las anteriores que puedan verse superadas, ser redundantes o contradictorias, para simplificar su interpretación y aplicación.
En segundo lugar, los redactores de las normas tienen que interactuar con la sociedad en la producción normativa. Interconexión que está prevista en el artículo 105 de la Constitución, en el que se establece que “La ley regulará: a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten…”
Lo que la sociedad espera de las leyes es que sean un instrumento para elaborar unas políticas públicas, orientadas a las necesidades de los ciudadanos
Así, es esencial la elaboración del Plan Anual Normativo en el que las administraciones incluirán las iniciativas legislativas o reglamentarias que se prevé tramitar, y que sirve para dar a conocer su intención a los sectores sociales implicados.
Tanto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, como en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), se prevé que: “Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma…”. Al igual que también se prevén los trámites de audiencia e información pública para generar textos consensuados entre el emisor de la norma y su destinatario.
La habitualidad de las expcepciones
Lo cierto es que la intención del legislador para dar mayor participación ciudadana en la elaboración de las normas se ha visto diluida por la ampliación de las excepciones a esta aspiración participativa como ante el incremento de la utilización de la figura de los Reales Decretos Leyes, cuyo contenido no corresponde a veces a casos “de extraordinaria y urgente necesidad”, lo que anula el protagonismo de la sociedad en el proceso normativo establecido en nuestra Constitución y que, sin duda, afecta a la calidad normativa.
Se debe procurar que las normas sean claras, que resulten de fácil comprensión para sus destinatarios
El acceso de los ciudadanos a la normativa también se vería favorecido por la utilización de un lenguaje comprensible, de una redacción directa, sencilla, pensada en su destinatario. Con frecuencia la redacción es alambicada, lo que provoca diferentes interpretaciones de la norma, a veces contradictorias, y que dificulta su comprensión, lo que genera litigios entre los administrados y la Administración.
Asimismo, se debería evitar la continua referencia a preceptos contenidos en otras normas que obliga a tener que consultar diferentes textos normativos para llegar a saber lo que quiere decir la nueva disposición y su propio alcance.
En definitiva, se debe procurar que las normas sean claras, que resulten de fácil comprensión para sus destinatarios y que su grado de dificultad técnica esté en consonancia con los objetivos que pretenda alcanzar.
También sería deseable que después que hubiese transcurrido un tiempo desde la entrada en vigor de la norma, se evaluase su efectividad, si ha resuelto el problema al que pretendía dar respuesta, preguntarse si se “han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas”, como establece el artículo 130 de la LPAC.
Las normas no dejan de ser pautas de conducta para garantizar la armonía, la convivencia y la cohesión social. Razón por la que es imprescindible que las normas sean de calidad, accesibles al ciudadano para que se vea amparado, beneficiado por ellas y no como una víctima de la vorágine legislativa.
SOBRE LA FIRMA
Pilar Platero Sanz es interventora y auditora del Estado así como ex subsecretaria del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
