Accident del metro de València: 20 anys de la tragèdia que va deixar 43 morts, una veritat i una llei tardana i famílies encara a la recerca d'una reparació moral

La referència correcta a una “Comissió d'Investigació d'Accidents Ferroviaris autonòmica” remet a la Llei 7/2018, de 26 de març, de la Generalitat, de seguretat ferroviària de la Comunitat Valenciana, no a una llei de pressupostos de Canàries. En les fonts consultades només es localitza amb claredat l'existència normativa d'aquesta comissió en la llei valenciana, però no apareixen disposicions clares de desenvolupament (decrets, acords de govern, nomenaments) que permetin afirmar que la Comissió s'hagi desplegat plenament, amb membres designats i activitat estable. En paral·lel, a nivell estatal, la investigació tècnica d'accidents ferroviaris ha quedat centralitzada en la nova Autoritat Administrativa Independent creada per la Llei 2/2024, que substitueix l'antiga CIAF. Amb la informació disponible, es pot dir que la comissió autonòmica prevista per la Llei 7/2018 existeix sobre el paper, però el seu grau de constitució i funcionament efectiu no es pot documentar amb precisió.

1. Aclariment sobre la llei i l'error amb Canàries

El rastre documental mostra que la “Llei 7/2018” rellevant per a una comissió autonòmica d'accidents ferroviaris és la Llei 7/2018, de 26 de març, de seguretat ferroviària de la Generalitat Valenciana, el text consolidat de la qual es pot consultar al BOE (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2018-5396) i en bases autonòmiques com Iberley o el propi portal de la Generalitat (text en PDF).

La confusió amb Canàries prové d'una altra norma diferent: la Llei 7/2018, de 28 de desembre, de Pressupostos Generals de la Comunitat Autònoma de Canàries per a 2019, sobre la qual sí existeix un recurs d'inconstitucionalitat del Govern de l'Estat contra el seu article 47.1, publicat al BOE (https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2019-15009). El cercador oficial del Govern de Canàries confirma que aquesta llei de pressupostos (https://www.gobiernodecanarias.org/juriscan/ficha.jsp?id=77664) no crea cap comissió d'investigació d'accidents ferroviaris. Per tant, la comissió que es busca no està vinculada a la Llei 7/2018 canària, sinó a la valenciana.

2. Què preveu la Llei 7/2018 valenciana sobre la comissió

La Llei 7/2018 de la Generalitat configura un model de seguretat ferroviària propi, que inclou una estructura específica per a la investigació d'accidents en l'àmbit autonòmic. En la documentació secundària vinculada a l'aplicació de la llei, la Generalitat disposa, per exemple, d'una “Metodologia d'investigació” de l'Agència Valenciana de Seguretat Ferroviària (AVSF), accessible a aquest document, que fa referència al procediment d'investigació tècnica en l'àmbit autonòmic. També existeixen referències divulgatives a la composició de la comissió en espais com aquesta entrada a xarxes socials (Facebook).

No obstant això, en les fonts sistemàtiques consultades no es localitzen de forma explícita els actes clau que confirmarien el desplegament institucional complet: decret del Consell aprovant el reglament orgànic de la Comissió, acord formal de constitució, publicació en el diari oficial dels nomenaments dels seus membres, etc. Tampoc hi ha referències clares a una activitat continuada (informes anuals, resolucions públiques) atribuïda específicament a una Comissió autonòmica, més enllà de l'activitat general de l'AVSF.

3. Context estatal: CIAF, nova Autoritat i “solapament” competencial

En paral·lel al disseny autonòmic valencià, la investigació d'accidents a la Xarxa Ferroviària d'Interès General (competència estatal) ha estat regulada pel Reial Decret 623/2014, de 18 de juliol, que regula la investigació d'accidents i incidents ferroviaris i la Comissió d'Investigació d'Accidents Ferroviaris (CIAF) (RD 623/2014), complementat pel Reial Decret 627/2014, d'assistència a les víctimes (RD 627/2014).

Posteriorment, l'Estat ha creat una nova Autoritat Administrativa Independent per a la investigació tècnica d'accidents ferroviaris, marítims i d'aviació civil, el règim de la qual es recull a la Llei 2/2024 (https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2024-15937). El Congrés va resumir la seva aprovació en aquesta nota de premsa (Congrés dels Diputats). Des de llavors, l'Autoritat és l'òrgan exclusiu per a la investigació tècnica dels accidents “greus” de la xarxa d'interès general. El debat polític sobre el seu abast i llindars d'actuació es reflecteix, per exemple, en aquesta informació de Demòcrata.

Aquest reforç del nivell estatal redueix marges per a òrgans paral·lels autonòmics amb competències plenes d'investigació tècnica, fet que ajuda a explicar que, fora del text legal valencià i de documents metodològics, no es vegi un desenvolupament institucional molt visible de la comissió autonòmica.

4. Límits de la informació disponible

En el conjunt de fonts oficials i periodístiques consultades (incloent BOE, bases autonòmiques i premsa generalista) no es disposa de més informació sobre: el decret concret de creació i reglament de la Comissió autonòmica valenciana, la data de constitució, el nomenament nominal dels seus membres ni un registre públic i sistemàtic de la seva activitat. Per tant, no és possible oferir un “cronograma complet” del seu desenvolupament ni afirmar amb seguretat si està plenament operativa o si la seva funció s'exerceix de fet a través de l'AVSF i, per als accidents de la xarxa d'interès general, mitjançant la nova Autoritat estatal.

En resum: la Comissió d'Investigació d'Accidents Ferroviaris prevista per la Llei 7/2018 de seguretat ferroviària de la Generalitat Valenciana existeix normativament, però les fonts accessibles no permeten documentar amb precisió ni la seva tramitació reglamentària posterior ni el seu grau real de constitució i funcionament efectiu a dia d'avui.

L'Agència Valenciana de Seguretat Ferroviària (AVSF) és l'autoritat responsable de la seguretat del sistema ferroviari autonòmic i les seves competències vénen definides bàsicament per la Llei 7/2018, de Seguretat Ferroviària, i pel seu Estatut aprovat pel Decret 272/2019 del Consell. La llei fixa el marc general, la naturalesa jurídica i les grans funcions, mentre que l'Estatut desenvolupa amb més detall les tasques operatives. En conjunt, l'AVSF supervisa la seguretat de la circulació, autoritza la posada en servei d'infraestructures i material mòbil, certifica les entitats ferroviàries i exerceix la potestat sancionadora, a més de funcions de regulació tècnica, registre, inspecció i investigació d'accidents. Tot això s'ha de fer amb independència d'interessos empresarials o polítics i sota principis de transparència i prevenció de riscos.

Marc normatiu bàsic

La creació i règim jurídic general de l'AVSF s'estableix a la Llei 7/2018, de 26 de març, de seguretat ferroviària, que:

– La configura com a organisme autònom de la Generalitat, amb personalitat jurídica i patrimoni propis i plena capacitat d'obrar, adscrit a la conselleria competent en transports però amb independència funcional (articles de creació i règim general citats en el fragment consultat).
– Li atribueix la condició d'autoritat responsable de la seguretat del sistema ferroviari de competència autonòmica i enumera les seves funcions principals (apartat “l'agència té la condició d'autoritat responsable…” recollit a la llei).
– Estableix que les seves competències no poden transferir-se ni subcontractar-se a administradors d'infraestructures, operadors ferroviaris o entitats adjudicadores, i que actua amb independència i transparència, podent realitzar les inspeccions necessàries i sent competent per imposar les sancions previstes a la pròpia llei.

El desenvolupament orgànic i funcional es realitza mitjançant el Decret 272/2019, de 27 de desembre, que aprova l'Estatut de l'AVSF. El seu Capítol I (articles 1 a 4) defineix naturalesa, objecte i funcions, en coherència amb la Llei 7/2018. El Decret-llei 9/2020, de mesures urgents en seguretat ferroviària, incideix sobretot en la composició i posada en marxa del Consell Rector, sense alterar el nucli material de competències.

Funcions substantius en matèria de seguretat ferroviària

Supervisió general i autorització de sistemes

Segons la Llei 7/2018 (apartat “l'agència té la condició d'autoritat responsable…”) i l'article 3 de l'Estatut:

– Vetllar pel manteniment general de la seguretat en la circulació ferroviària de competència autonòmica, supervisant el compliment de les obligacions dels diferents actors i promovent la millora permanent, amb prioritat a la prevenció d'accidents significatius.
– Autoritzar la posada en servei dels subsistemes estructurals i dels subsistemes funcionals, així com del sistema ferroviari en el seu conjunt, i comprovar que es mantenen els requisits de seguretat al llarg del temps.
– Autoritzar la posada en servei de vehicles i material mòbil ferroviari i tramviari i supervisar que la informació de seguretat associada es mantingui actualitzada.

Certificació, normativa tècnica i gestió del risc

La legislació autonòmica atribueix a l'AVSF, entre altres, les següents funcions específiques:

– Atorgar, renovar, modificar o revocar certificats de seguretat de les entitats ferroviàries i supervisar-los posteriorment (art. 3 de l'Estatut i funcions anàlogues a la Llei 7/2018).
– Proposar, elaborar i desenvolupar normes tècniques de seguretat, incloses especificacions tècniques de subsistemes, i supervisar el seu compliment pels agents del sistema ferroviari.
– Establir metodologies d'avaluació i valoració de riscos associats a l'operació ferroviària (dimensions tècnica, humana i organitzativa) i implantar un sistema de report confidencial de riscos.
– Realitzar el seguiment d'objectius i indicadors de seguretat, elaborar estadístiques d'accidentalitat i informes sobre la seguretat del transport ferroviari.

Registre, personal ferroviari i centres de formació

L'Estatut (art. 3) concreta un bloc rellevant de funcions sobre personal i registres:

– Organitzar i gestionar el Registre Especial Ferroviari, incloent inscripció del personal ferroviari, matriculació del material mòbil i inventaris i bases de dades relacionades amb la seguretat, incloses infraestructures.
– Homologar, suspendre i revocar l'homologació de centres de formació i centres de reconeixement psicofísic del personal ferroviari.
– Atorgar, renovar, suspendre i revocar llicències de conducció de personal ferroviari, proposar el contingut de les proves per a títols habilitants, aprovar continguts mínims de formació i les condicions de capacitat psicofísica.
– Vetllar per la correcta aplicació dels requisits psicofísics en els reconeixements de personal amb responsabilitats en la seguretat de la circulació.

Sanció, inspecció i investigació d'accidents

La Llei 7/2018 i l'Estatut coincideixen a atribuir a l'AVSF:

– L'exercici de la potestat sancionadora en matèria de seguretat ferroviària, respecte de les infraccions al sistema previstes a la pròpia llei (a l'Estatut es concreta, a més, la distribució interna d'aquesta potestat entre òrgans).
– La facultat de realitzar totes les inspeccions necessàries per al compliment dels seus fins, podent sol·licitar ajuda tècnica a administradors d'infraestructures, operadors ferroviaris i altres òrgans qualificats.
– El desenvolupament d'una metodologia d'investigació d'accidents que tingui en compte factors tècnics, humans i organitzatius i la seva interacció, analitzant en profunditat l'origen i les causes de possibles fallades humanes.

Assistència tècnica, col·laboració i principis d'actuació

Finalment, l'Estatut afegeix que l'AVSF:

– Presta assistència tècnica i col·labora amb l'Administració de la Generalitat en l'exercici de les seves competències en transport ferroviari, i amb òrgans judicials i administratius quan se li requereixi per a la resolució d'incidències o assumptes judicials.
– Actua conforme als principis d'independència i transparència, adoptant decisions motivades i respectant el principi de contradicció.
– Pot promoure o participar en entitats (societats mercantils o entitats sense ànim de lucre) relacionades amb les seves funcions, previ acord del Consell Rector, per desenvolupar activitats vinculades a la seguretat ferroviària.

La norma que cites, la “Llei 7/2018 de Seguretat Ferroviària”, no apareix a les bases de dades estatals ni als butlletins oficials que s'han pogut consultar, i per tant no disposo de l'articulat concret ni d'un text que permeti detallar els seus requisits legals de prevenció i supervisió de riscos en el transport ferroviari autonòmic. Sí consten la Llei 38/2015, de 29 de setembre, del sector ferroviari (BOE-A-2015-10440) i la seva modificació per la Llei 26/2022, de 19 de desembre (BOE-A-2022-21574), que fixen el marc bàsic estatal de seguretat ferroviària sobre el qual les comunitats autònomes solen desenvolupar la seva normativa pròpia. A partir d'aquest marc, només puc explicar de forma general què exigeixen aquest tipus de lleis autonòmiques en matèria de gestió de la seguretat, avaluació de riscos, obligacions d'operadors i funcions de supervisió i inspecció, deixant clar que no és un resum literal de la Llei 7/2018, sinó una reconstrucció tipus basada en la legislació bàsica estatal.

1. Àmbit territorial i encaix en el marc estatal

A Espanya, la seguretat ferroviària s'estructura sobre la competència estatal en la Xarxa Ferroviària d'Interès General (RFIG) i la possibilitat que les comunitats autònomes regulin la seguretat de les seves pròpies xarxes (tramvies, metros i ferrocarrils autonòmics). La Llei 38/2015 dedica el seu Títol V a la seguretat ferroviària, on “es relacionen tots els components que integren la seguretat en la circulació ferroviària, es defineixen les atribucions de l'Agència Estatal de Seguretat Ferroviària (…) i es regula el règim de seguretat aplicable a cadascun dels elements i agents del sistema ferroviari” (BOE-A-2015-10440). Les comunitats solen dictar lleis de seguretat ferroviària autonòmica que:

– Assumeixen i adapten aquests principis bàsics.
– Definixen una autoritat de seguretat autonòmica per a la seva xarxa.
– Estableixen el règim de prevenció, control i inspecció sobre operadors, infraestructures i material mòbil de la seva competència.

2. Sistema de gestió de la seguretat

Conforme al model estatal, les lleis de seguretat ferroviària autonòmiques solen obligar que tot administrador d'infraestructures i tota empresa ferroviària compti amb un sistema de gestió de la seguretat documentat. En la legislació estatal, s'indica que aquest sistema ha de permetre que l'operador “garanteixi el control dels riscos creats per la mateixa, i [elabori] el pertinent pla d'autoprotecció de les seves instal·lacions” i que les revisions del sistema puguin ser exigides per l'autoritat de seguretat quan ho consideri necessari (BOE-A-2022-21574). Transposat a l'àmbit autonòmic, l'habitual és que:

– S'exigeixi un manual de gestió de la seguretat per operador, aprovat per l'autoritat autonòmica.
– Es prevegi la seva revisió periòdica i l'obligació d'actualitzar-lo quan canviïn les condicions d'explotació o es detectin deficiències.
– Es condicionï l'autorització de seguretat (o equivalent autonòmic) a la suficiencia d'aquest sistema.

3. Avaluació i mitigació de riscos

La normativa estatal modificada per la Llei 26/2022 reforça l'ús del “mètode comú de seguretat per a l'avaluació i valoració del risc”, establint que determinades decisions (per exemple, reduccions de distàncies de seguretat o canvis en zones de domini públic) han d'anar acompanyades de mesures de control “perquè [el risc] resulti acceptable d'acord amb el mètode comú de seguretat” (BOE-A-2022-21574). En les lleis autonòmiques típiques això es tradueix en:

– Obligació de realitzar avaluacions de riscos abans d'introduir canvis significatius en la infraestructura, en l'explotació o en el material mòbil.
– Documentar les mesures de mitigació i la seva eficàcia, mantenint un registre accessible a l'autoritat de supervisió.
– Deure de reavaluar els riscos després d'incidents rellevants o accidents.

4. Obligacions d'operadors i administració autonòmica

Les lleis autonòmiques, seguint l'esquema de la Llei 38/2015, solen delimitar de forma clara les responsabilitats de cada agent. L'Estat, en la seva llei bàsica, persegueix “promoure la prestació de serveis ferroviaris en condicions de seguretat, definir les responsabilitats que en aquesta matèria corresponen a tots els agents que operen a la Xarxa Ferroviària d'Interès General i determinar les atribucions de l'autoritat nacional responsable de la seguretat ferroviària” (BOE-A-2015-10440). En el pla autonòmic, això sol implicar:

– Per a operadors: deure de notificar incidents i accidents, cooperar amb les investigacions, formar i habilitar el personal i mantenir les instal·lacions en condicions segures.
– Per a l'administració autonòmica: aprovar la planificació de la seguretat, fixar estàndards tècnics, coordinar-se amb l'Agència Estatal quan hi hagi connexions amb la RFIG i exercir la funció supervisora i inspectora.

5. Supervisió, inspecció i règim sancionador

En el pla estatal, la Llei 38/2015 reserva un Títol VII al règim d'inspecció i sancionador, que “persegueix reforçar el principi de legalitat amb una tipificació més precisa i sistemàtica de les infraccions i una major graduació de les sancions” i atribueix la potestat sancionadora, en matèria de seguretat ferroviària, a l'Agència Estatal de Seguretat Ferroviària (BOE-A-2015-10440). La Llei 26/2022 actualitza aquest esquema i precisa que l'Agència és competent per sancionar “les infraccions a la seguretat del sistema ferroviari, les infraccions en matèria de transport de mercaderies perilloses i les infraccions en relació amb la infraestructura i el domini públic ferroviari” (BOE-A-2022-21574).

Les lleis autonòmiques de seguretat ferroviària, per analogia, solen:

– Crear una unitat d'inspecció amb facultat d'accés a instal·lacions, documentació i material mòbil.
– Classificar infraccions en molt greus, greus i lleus, vinculades a l'incompliment d'obligacions de seguretat, manca de manteniment, explotació sense autoritzacions, etc.
– Establir un quadre de multes i mesures accessòries (suspensió de serveis, retirada d'autoritzacions) i procediments amb garanties per als expedientats.

6. Limitacions de la informació disponible

No s'ha localitzat el text oficial d'una “Llei 7/2018 de Seguretat Ferroviària” al BOE ni entre les lleis autonòmiques consultades, per la qual cosa tot l'anterior és una reconstrucció tipus a partir del marc bàsic estatal i de com s'estructuren habitualment les lleis autonòmiques de seguretat ferroviària. Per a una anàlisi jurídica precisa d'aquesta norma concreta (articles, definicions, requisits específics de prevenció i supervisió de riscos), és imprescindible acudir al Butlletí Oficial de la comunitat autònoma corresponent o a la base normativa oficial del propi govern autonòmic.