Accidente del metro de València: 20 años de la tragedia que dejó 43 muertos, una verdad y una ley tardía y familias aún en busca de una reparación moral

La referencia correcta a una “Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios autonómica” remite a la Ley 7/2018, de 26 de marzo, de la Generalitat, de seguridad ferroviaria de la Comunidad Valenciana, no a una ley de presupuestos de Canarias. En las fuentes consultadas solo se localiza con claridad la existencia normativa de esa comisión en la ley valenciana, pero no aparecen disposiciones claras de desarrollo (decretos, acuerdos de gobierno, nombramientos) que permitan afirmar que la Comisión se haya desplegado plenamente, con miembros designados y actividad estable. En paralelo, a nivel estatal, la investigación técnica de accidentes ferroviarios ha quedado centralizada en la nueva Autoridad Administrativa Independiente creada por la Ley 2/2024, que sustituye a la antigua CIAF. Con la información disponible, puede decirse que la comisión autonómica prevista por la Ley 7/2018 existe sobre el papel, pero su grado de constitución y funcionamiento efectivo no puede documentarse con precisión.

1. Aclaración sobre la ley y el error con Canarias

El rastro documental muestra que la “Ley 7/2018” relevante para una comisión autonómica de accidentes ferroviarios es la Ley 7/2018, de 26 de marzo, de seguridad ferroviaria de la Generalitat Valenciana, cuyo texto consolidado puede consultarse en el BOE (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2018-5396) y en bases autonómicas como Iberley o el propio portal de la Generalitat (texto en PDF).

La confusión con Canarias proviene de otra norma distinta: la Ley 7/2018, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Canarias para 2019, sobre la que sí existe un recurso de inconstitucionalidad del Gobierno del Estado frente a su artículo 47.1, publicado en el BOE (https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2019-15009). El buscador oficial del Gobierno de Canarias confirma que esta ley de presupuestos (https://www.gobiernodecanarias.org/juriscan/ficha.jsp?id=77664) no crea ninguna comisión de investigación de accidentes ferroviarios. Por tanto, la comisión que se busca no está vinculada a la Ley 7/2018 canaria, sino a la valenciana.

2. Qué prevé la Ley 7/2018 valenciana sobre la comisión

La Ley 7/2018 de la Generalitat configura un modelo de seguridad ferroviaria propio, que incluye una estructura específica para la investigación de accidentes en el ámbito autonómico. En la documentación secundaria vinculada a la aplicación de la ley, la Generalitat dispone, por ejemplo, de una “Metodología de investigación” de la Agencia Valenciana de Seguridad Ferroviaria (AVSF), accesible en este documento, que hace referencia al procedimiento de investigación técnica en el ámbito autonómico. También existen referencias divulgativas a la composición de la comisión en espacios como esta entrada en redes sociales (Facebook).

Sin embargo, en las fuentes sistemáticas consultadas no se localizan de forma explícita los actos clave que confirmarían el despliegue institucional completo: decreto del Consell aprobando el reglamento orgánico de la Comisión, acuerdo formal de constitución, publicación en el diario oficial de los nombramientos de sus miembros, etc. Tampoco hay referencias claras a una actividad continuada (informes anuales, resoluciones públicas) atribuida específicamente a una Comisión autonómica, más allá de la actividad general de la AVSF.

3. Contexto estatal: CIAF, nueva Autoridad y “solapamiento” competencial

En paralelo al diseño autonómico valenciano, la investigación de accidentes en la Red Ferroviaria de Interés General (competencia estatal) ha estado regulada por el Real Decreto 623/2014, de 18 de julio, que regula la investigación de accidentes e incidentes ferroviarios y la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios (CIAF) (RD 623/2014), complementado por el Real Decreto 627/2014, de asistencia a las víctimas (RD 627/2014).

Posteriormente, el Estado ha creado una nueva Autoridad Administrativa Independiente para la investigación técnica de accidentes ferroviarios, marítimos y de aviación civil, cuyo régimen se recoge en la Ley 2/2024 (https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2024-15937). El Congreso resumió su aprobación en esta nota de prensa (Congreso de los Diputados). Desde entonces, la Autoridad es el órgano exclusivo para la investigación técnica de los accidentes “graves” de la red de interés general. El debate político sobre su alcance y umbrales de actuación se refleja, por ejemplo, en esta información de Demócrata.

Este refuerzo del nivel estatal reduce márgenes para órganos paralelos autonómicos con competencias plenas de investigación técnica, lo que ayuda a explicar que, fuera del texto legal valenciano y de documentos metodológicos, no se vea un desarrollo institucional muy visible de la comisión autonómica.

4. Límites de la información disponible

En el conjunto de fuentes oficiales y periodísticas consultadas (incluidos BOE, bases autonómicas y prensa generalista) no se dispone de más información sobre: el decreto concreto de creación y reglamento de la Comisión autonómica valenciana, la fecha de constitución, el nombramiento nominal de sus miembros ni un registro público y sistemático de su actividad. Por tanto, no es posible ofrecer un “cronograma completo” de su desarrollo ni afirmar con seguridad si está plenamente operativa o si su función se ejerce de hecho a través de la AVSF y, para los accidentes de la red de interés general, mediante la nueva Autoridad estatal.

En resumen: la Comisión de Investigación de Accidentes Ferroviarios prevista por la Ley 7/2018 de seguridad ferroviaria de la Generalitat Valenciana existe normativamente, pero las fuentes accesibles no permiten documentar con precisión ni su tramitación reglamentaria posterior ni su grado real de constitución y funcionamiento efectivo a día de hoy.

La Agència Valenciana de Seguretat Ferroviària (AVSF) es la autoridad responsable de la seguridad del sistema ferroviario autonómico y sus competencias vienen definidas básicamente por la Ley 7/2018, de Seguridad Ferroviaria, y por su Estatuto aprobado por el Decreto 272/2019 del Consell. La ley fija el marco general, la naturaleza jurídica y las grandes funciones, mientras que el Estatuto desarrolla con más detalle las tareas operativas. En conjunto, la AVSF supervisa la seguridad de la circulación, autoriza la puesta en servicio de infraestructuras y material rodante, certifica a las entidades ferroviarias y ejerce la potestad sancionadora, además de funciones de regulación técnica, registro, inspección e investigación de accidentes. Todo ello debe hacerse con independencia de intereses empresariales o políticos y bajo principios de transparencia y prevención de riesgos.

Marco normativo básico

La creación y régimen jurídico general de la AVSF se establece en la Ley 7/2018, de 26 de marzo, de seguridad ferroviaria, que:

– La configura como organismo autónomo de la Generalitat, con personalidad jurídica y patrimonio propios y plena capacidad de obrar, adscrito a la conselleria competente en transportes pero con independencia funcional (artículos de creación y régimen general citados en el fragmento consultado).
– Le atribuye la condición de autoridad responsable de la seguridad del sistema ferroviario de competencia autonómica y enumera sus funciones principales (apartado “la agencia tiene la condición de autoridad responsable…” recogido en la ley).
– Establece que sus competencias no pueden transferirse ni subcontratarse a administradores de infraestructuras, operadores ferroviarios o entidades adjudicadoras, y que actúa con independencia y transparencia, pudiendo realizar las inspecciones necesarias y siendo competente para imponer las sanciones previstas en la propia ley.

El desarrollo orgánico y funcional se realiza mediante el Decreto 272/2019, de 27 de diciembre, que aprueba el Estatuto de la AVSF. Su Capítulo I (artículos 1 a 4) define naturaleza, objeto y funciones, en coherencia con la Ley 7/2018. El Decreto-ley 9/2020, de medidas urgentes en seguridad ferroviaria, incide sobre todo en la composición y puesta en marcha del Consejo Rector, sin alterar el núcleo material de competencias.

Funciones sustantivas en materia de seguridad ferroviaria

Supervisión general y autorización de sistemas

Según la Ley 7/2018 (apartado “la agencia tiene la condición de autoridad responsable…”) y el artículo 3 del Estatuto:

– Velar por el mantenimiento general de la seguridad en la circulación ferroviaria de competencia autonómica, supervisando el cumplimiento de las obligaciones de los distintos actores y promoviendo la mejora permanente, con prioridad a la prevención de accidentes significativos.
– Autorizar la puesta en servicio de los subsistemas estructurales y de los subsistemas funcionales, así como del sistema ferroviario en su conjunto, y comprobar que se mantienen los requisitos de seguridad a lo largo del tiempo.
– Autorizar la puesta en servicio de vehículos y material rodante ferroviario y tranviario y supervisar que la información de seguridad asociada se mantenga actualizada.

Certificación, normativa técnica y gestión del riesgo

La legislación autonómica atribuye a la AVSF, entre otras, las siguientes funciones específicas:

– Otorgar, renovar, modificar o revocar certificados de seguridad de las entidades ferroviarias y supervisarlos posteriormente (art. 3 del Estatuto y funciones análogas en la Ley 7/2018).
– Proponer, elaborar y desarrollar normas técnicas de seguridad, incluidas especificaciones técnicas de subsistemas, y supervisar su cumplimiento por los agentes del sistema ferroviario.
– Establecer metodologías de evaluación y valoración de riesgos asociados a la operación ferroviaria (dimensiones técnica, humana y organizativa) e implantar un sistema de reporte confidencial de riesgos.
– Realizar el seguimiento de objetivos e indicadores de seguridad, elaborar estadísticas de accidentalidad e informes sobre la seguridad del transporte ferroviario.

Registro, personal ferroviario y centros de formación

El Estatuto (art. 3) concreta un bloque relevante de funciones sobre personal y registros:

– Organizar y gestionar el Registro Especial Ferroviario, incluyendo inscripción del personal ferroviario, matriculación del material rodante e inventarios y bases de datos relacionadas con la seguridad, incluidas infraestructuras.
– Homologar, suspender y revocar la homologación de centros de formación y centros de reconocimiento psicofísico del personal ferroviario.
– Otorgar, renovar, suspender y revocar licencias de conducción de personal ferroviario, proponer el contenido de las pruebas para títulos habilitantes, aprobar contenidos mínimos de formación y las condiciones de capacidad psicofísica.
– Velar por la correcta aplicación de los requisitos psicofísicos en los reconocimientos de personal con responsabilidades en la seguridad de la circulación.

Sanción, inspección e investigación de accidentes

La Ley 7/2018 y el Estatuto coinciden en atribuir a la AVSF:

– El ejercicio de la potestad sancionadora en materia de seguridad ferroviaria, respecto de las infracciones al sistema previstas en la propia ley (en el Estatuto se concreta, además, la distribución interna de esta potestad entre órganos).
– La facultad de realizar todas las inspecciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, pudiendo solicitar ayuda técnica a administradores de infraestructuras, operadores ferroviarios y otros órganos cualificados.
– El desarrollo de una metodología de investigación de accidentes que tenga en cuenta factores técnicos, humanos y organizativos y su interacción, analizando en profundidad el origen y las causas de posibles fallos humanos.

Asistencia técnica, colaboración y principios de actuación

Finalmente, el Estatuto añade que la AVSF:

– Presta asistencia técnica y colabora con la Administración de la Generalitat en el ejercicio de sus competencias en transporte ferroviario, y con órganos judiciales y administrativos cuando se le requiera para la resolución de incidencias o asuntos judiciales.
– Actúa conforme a los principios de independencia y transparencia, adoptando decisiones motivadas y respetando el principio de contradicción.
– Puede promover o participar en entidades (sociedades mercantiles o entidades sin ánimo de lucro) relacionadas con sus funciones, previo acuerdo del Consejo Rector, para desarrollar actividades vinculadas a la seguridad ferroviaria.

La norma que citas, la “Ley 7/2018 de Seguridad Ferroviaria”, no aparece en las bases de datos estatales ni en los boletines oficiales que se han podido consultar, y por tanto no dispongo del articulado concreto ni de un texto que permita detallar sus requisitos legales de prevención y supervisión de riesgos en el transporte ferroviario autonómico. Sí constan la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario (BOE-A-2015-10440) y su modificación por la Ley 26/2022, de 19 de diciembre (BOE-A-2022-21574), que fijan el marco básico estatal de seguridad ferroviaria sobre el que las comunidades autónomas suelen desarrollar su normativa propia. A partir de ese marco, solo puedo explicar de forma general qué exigen este tipo de leyes autonómicas en materia de gestión de la seguridad, evaluación de riesgos, obligaciones de operadores y funciones de supervisión e inspección, dejando claro que no es un resumen literal de la Ley 7/2018, sino una reconstrucción tipo basada en la legislación básica estatal.

1. Ámbito territorial y encaje en el marco estatal

En España, la seguridad ferroviaria se estructura sobre la competencia estatal en la Red Ferroviaria de Interés General (RFIG) y la posibilidad de que las comunidades autónomas regulen la seguridad de sus propias redes (tranvías, metros y ferrocarriles autonómicos). La Ley 38/2015 dedica su Título V a la seguridad ferroviaria, donde “se relacionan todos los componentes que integran la seguridad en la circulación ferroviaria, se definen las atribuciones de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria (…) y se regula el régimen de seguridad aplicable a cada uno de los elementos y agentes del sistema ferroviario” (BOE-A-2015-10440). Las comunidades suelen dictar leyes de seguridad ferroviaria autonómica que:

– Asumen y adaptan esos principios básicos.
– Definen una autoridad de seguridad autonómica para su red.
– Establecen el régimen de prevención, control e inspección sobre operadores, infraestructuras y material rodante de su competencia.

2. Sistema de gestión de la seguridad

Conforme al modelo estatal, las leyes de seguridad ferroviaria autonómicas suelen obligar a que todo administrador de infraestructuras y toda empresa ferroviaria cuente con un sistema de gestión de la seguridad documentado. En la legislación estatal, se indica que dicho sistema debe permitir que el operador “garantice el control de los riesgos creados por la misma, y [elabore] el pertinente plan de autoprotección de sus instalaciones” y que las revisiones del sistema puedan ser exigidas por la autoridad de seguridad cuando lo estime necesario (BOE-A-2022-21574). Transpuesto al ámbito autonómico, lo habitual es que:

– Se exija un manual de gestión de la seguridad por operador, aprobado por la autoridad autonómica.
– Se prevea su revisión periódica y la obligación de actualizarlo cuando cambien las condiciones de explotación o se detecten deficiencias.
– Se condicione la autorización de seguridad (o equivalente autonómico) a la suficiencia de ese sistema.

3. Evaluación y mitigación de riesgos

La normativa estatal modificada por la Ley 26/2022 refuerza el uso del “método común de seguridad para la evaluación y valoración del riesgo”, estableciendo que determinadas decisiones (por ejemplo, reducciones de distancias de seguridad o cambios en zonas de dominio público) deben ir acompañadas de medidas de control “para que [el riesgo] resulte aceptable de acuerdo con el método común de seguridad” (BOE-A-2022-21574). En las leyes autonómicas típicas esto se traduce en:

– Obligación de realizar evaluaciones de riesgos antes de introducir cambios significativos en la infraestructura, en la explotación o en el material rodante.
– Documentar las medidas de mitigación y su eficacia, manteniendo un registro accesible a la autoridad de supervisión.
– Deber de revaluar los riesgos tras incidentes relevantes o accidentes.

4. Obligaciones de operadores y administración autonómica

Las leyes autonómicas, siguiendo el esquema de la Ley 38/2015, suelen delimitar de forma clara las responsabilidades de cada agente. El Estado, en su ley básica, persigue “promover la prestación de servicios ferroviarios en condiciones de seguridad, definir las responsabilidades que en dicha materia incumben a todos los agentes que operan en la Red Ferroviaria de Interés General y determinar las atribuciones de la autoridad nacional responsable de la seguridad ferroviaria” (BOE-A-2015-10440). En el plano autonómico, esto suele implicar:

– Para operadores: deber de notificar incidentes y accidentes, cooperar con las investigaciones, formar y habilitar al personal y mantener las instalaciones en condiciones seguras.
– Para la administración autonómica: aprobar la planificación de la seguridad, fijar estándares técnicos, coordinarse con la Agencia Estatal cuando haya conexiones con la RFIG y ejercer la función supervisora e inspectora.

5. Supervisión, inspección y régimen sancionador

En el plano estatal, la Ley 38/2015 reserva un Título VII al régimen de inspección y sancionador, que “persigue reforzar el principio de legalidad con una tipificación más precisa y sistemática de las infracciones y una mayor graduación de las sanciones” y atribuye la potestad sancionadora, en materia de seguridad ferroviaria, a la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria (BOE-A-2015-10440). La Ley 26/2022 actualiza este esquema y precisa que la Agencia es competente para sancionar “las infracciones a la seguridad del sistema ferroviario, las infracciones en materia de transporte de mercancías peligrosas y las infracciones en relación con la infraestructura y el dominio público ferroviario” (BOE-A-2022-21574).

Las leyes autonómicas de seguridad ferroviaria, por analogía, suelen:

– Crear una unidad de inspección con facultad de acceso a instalaciones, documentación y material rodante.
– Clasificar infracciones en muy graves, graves y leves, vinculadas al incumplimiento de obligaciones de seguridad, falta de mantenimiento, explotación sin autorizaciones, etc.
– Establecer un cuadro de multas y medidas accesorias (suspensión de servicios, retirada de autorizaciones) y procedimientos con garantías para los expedientados.

6. Limitaciones de la información disponible

No se ha localizado el texto oficial de una “Ley 7/2018 de Seguridad Ferroviaria” en el BOE ni entre las leyes autonómicas consultadas, por lo que todo lo anterior es una reconstrucción tipo a partir del marco básico estatal y de cómo se estructuran habitualmente las leyes autonómicas de seguridad ferroviaria. Para un análisis jurídico preciso de esa norma concreta (artículos, definiciones, requisitos específicos de prevención y supervisión de riesgos), es imprescindible acudir al Boletín Oficial de la comunidad autónoma correspondiente o a la base normativa oficial del propio gobierno autonómico.