Estos son un asturiano, una salmantina, un albaceteño, un pacense, una zamorana y un turolense. No es el comienzo de un chiste. Son los gentilicios de seis de los diez senadores con los que se constituyó el Grupo de Senadores Nacionalistas Vascos en la IX Legislatura (2008-2011). El PNV no contaba entonces con los diez legisladores que exige el artículo 27.1 del Reglamento del Senado para formar grupo propio. Con tan solo cuatro señorías nacionalistas, el PSOE cedió a los jeltzales los seis restantes para que la formación vasca pudiera acceder a todos los beneficios aparejados a contar con bancada propia en la Cámara Alta.
Así, con un grupo en el que de partida había más senadores socialistas que del PNV, se conseguía esquivar el problema que les generaba el umbral normativo. La práctica de la cesión de parlamentarios no está contemplada en el reglamento del Senado ni en el del Congreso. No obstante, el Tribunal Constitucional no la ha censurado ni ha encontrado problema alguno en ella cuando ha tenido ocasión de pronunciarse al respecto al resolver diferentes recursos interpuestos ante el tribunal de garantías.
El préstamos de los socialistas a los nacionalistas vascos en 2008 es una de las más de cuarenta cesiones temporales de legisladores entre formaciones que se han llevado a cabo en la Cámara Alta desde 1982. En el Congreso ha sucedido otras siete veces. El objetivo siempre es el mismo: conseguir visibilidad, voz propia y más presencia en los debates, un mayor cupo a lo hora de presentar iniciativas y dinero, tanto por complementos para portavoces parlamentarios como por derecho a cobrar la subvención reservada a los grupos parlamentarios.
Una práctica sujeta a la arbitrariedad de las Mesas
La historia de la legislatura que ahora arranca, la XV, no es diferente. Ayer, se registraban en el Congreso los grupos de ERC y Junts. Ninguna de las dos formaciones cumplía con los requisitos reglamentarios. Sin embargo, la cesión de dos diputados de Sumar a Esquerra y de otros cuatro de los socialistas al partido de Carles Puigdemont ha servido, junto a una interpretación flexible del Reglamento de la Cámara Baja, para que ambos partidos puedan contar con grupo propio. Para ello ha sido clave el control de la Mesa, órgano en el que el PSOE y la coalición encabezada por Yolanda Díaz tienen mayoría.
El panorama es diferente en el Senado. Ahí, el PP goza de mayoría absoluta y por lo tanto son ellos quienes se hicieron con la mayoría de los puestos en la Mesa, que hoy se reúne para validar o no las solicitudes de registro de grupos para esta legislatura. PNV, Junts y la Izquierda Confederal (grupo de la pasada legislatura en el que eran mayoría formaciones que en las últimas generales concurrieron bajo la marca de Sumar) pretenden contar con bancada propia. Ninguno de ellos cuenta de partida con los parlamentarios necesarios, así que el PSOE ha decidido colaborar con todos ellos. Unos son sus socios de Gobierno y a los otros los necesita para sacar adelante una eventual investidura.
En 2016, al tiempo que el PP cedía senadores al PNV para formar grupo, la Mesa denegaba bancada propia al PDeCAT
Los nacionalistas vascos tienen cinco senadores, por lo que necesitarán otros cinco. Por su parte, los independentistas catalanes solo tienen tres escaños y requieren de otros siete para alcanzar su objetivo. A ellos es probable que se sume el representante de Coalición Canaria, formación con la que vienen compartiendo espacio en el Senado desde la XII Legislatura (2016).
En el caso de Sumar, a los escaños de la Agrupación Socialista Gomera (ASG), Más Madrid y Compromís, hay que sumar el senador de Ibiza-Formentera, elegido el pasado 23-J bajo una candidatura conjunta entre el PSOE y los de Díaz. Todavía pueden lograr algún apoyo más si se les une la Agrupación Herreña Independiente (El Hierro) o el BNG.
El precedente de la XII Legislatura
En cualquier caso, la última palabra para dar luz verde a las pretensiones de todos estos partidos la tendrá la Mesa, con mayoría del PP, formación que en el pasado ha sido partícipe en ocasiones de estos intercambios, como en la VII Legislatura (2000-2004) cuando facilitó grupo a Coalición Canaria con cuatro senadores de Huesca, Salamanca, la Comunidad Valenciana y Ceuta. También se benefició de la generosidad de los populares el PNV, en la XII Legislatura —cuyos votos (entre otros apoyos) buscaba Mariano Rajoy para lograr ser investido— con otros cuatro parlamentarios (en esta ocasión de La Rioja, Asturias, León y Huesca).
En 2016, al tiempo que el Partido Popular "prestaba" señorías al PNV y lo autorizaba la Mesa (entonces también bajo control del PP), el órgano rector de la Cámara denegaba la petición del PDeCAT (la marca usada en aquel momento por los herederos de CiU). En su negativa, la Mesa declaró que no procedía "dar por constituido el Grupo Parlamentario Catalán en el Senado". Previamente ya había pedido una aclaración en el nombre registrado en un primer momento (solo se mencionaba al Partit Demòcrata Català, pese a que el grupo que se pretendía formar incluía también a representantes de otras formaciones).
DENOMINACIÓN REPRESENTATIVA El requerimiento para aclarar el nombre se fundamentaba en el artículo 27.4 del Reglamento: "Cada Grupo parlamentario deberá adoptar una denominación que sea conforme con la que sus miembros concurrieron a las elecciones".
Pese a que el informe encomendado a la Secretaria General y remitido por el Letrado Mayor de la Cámara Alta no encontraba motivos para denegar la constitución del grupo parlamentario, la Mesa fundamentó su negativa en una interpretación preventiva de las hipotéticas intenciones de varios de los diputados cedidos por los otros partidos al PDeCAT. El órgano rector, en su acuerdo del 4 de agosto de 2016, concluía que cabía calificar de «antijurídica la posibilidad de constituir un Grupo Parlamentario, aunque se reúnan diez o más firmas, si, nada más transcurrido el plazo reglamentario de cinco días hábiles, el número de los mismos resulta ser inferior a seis», como se recoge en la sentencia 76/2017 del Constitucional.
El TC reconoce el grupo del PDeCAT en 2017
La Mesa hacía alusión así al artículo 27.2 del reglamento, que contempla un mínimo de seis senadores para mantener un grupo una vez constituido, y a la práctica generalizada de limitar los préstamos de parlamentarios a unos pocos días, los necesarios para que se constituyan los grupos, periodo tras el cual vuelven a las filas de la bancada bajo la que fueron elegidos en las elecciones. A juicio del órgano rector, los seis representantes que no eran del PDeCAT formarían el posible grupo para luego darse de baja del mismo y dejarlo con un número de componentes que sería causa de disolución del mismo al final de ese periodo de sesiones.
Si bien el TC, en su sentencia ante el recurso presentado por los cuatro senadores del PDeCAT, dos de CC, dos de ERC, el de ASG y otro de EH Bildu que pretendían constituir el grupo de los herederos de CiU, reconoce a la Mesa su "potestad de autonormación" y una "amplia disponibilidad para regularla", censuraba la resolución adoptada por esta respecto a la negativa de concederle el grupo a los nacionalistas catalanes. En sus fundamentos jurídicos, el TC menciona los usos parlamentarios por los que "resulta habitual el 'préstamo' de senadores pertenecientes a partidos o formaciones electorales distintas", al tiempo que califica de "especialmente relevante" que en esa misma legislatura se permitiera constituir grupo al PNV por el mismo procedimiento.
Préstamos que duran un día
Finalmente, el PDeCAT tuvo su grupo un año después, en julio de 2017. Si bien las señorías de ERC y EH Bildu lo abandonaron para reintegrarse junto a sus compañeros de partido, la bancada mantuvo el mínimo exigido tras la constitución gracias a que los senadores de origen canario se mantuvieron en ella.
Pese a que no dejaban de ser meras conjeturas, las especulaciones de la Mesa en torno a las intenciones de los senadores de CC, ERC o EH Bildu que pretendían integrarse en el grupo catalán del PDeCAT no eran infundadas. En la inmensa mayoría de los precedentes, los parlamentarios cedidos se mantenían escasos días, muchas veces sin que todos los firmantes de la solicitud de creación del grupo llegaran a sentarse una sola vez juntos en el Hemiciclo del Senado.
Con periodos que oscilan entre las 24 horas y apenas dos semanas, las cesiones se han sucedido en la Cámara Alta desde la II Legislatura
La primera vez que esta práctica se lleva a cabo, en la II Legislatura del Senado, Rafael Estrella Pedrola, elegido por el PSOE en Granada, permaneció un solo día en las filas del Grupo de Senadores Nacionalistas Vascos. También en noviembre de 1982, la UCD prestó tres legisladores canarios para que los nacionalistas catalanes formaron el grupo Cataluña al Senado. Los representantes democristianos de El Hierro, La Gomera y La Palma regresaron con sus compañeros a los cuatro días.
Y así, con periodos que oscilan entre las 24 horas y apenas dos semanas, se han sucedido los intercambios en la Cámara Alta, como en 1987, cuando el CDS forma grupo con integrantes de los regionalistas aragoneses (PAR), nacionalistas canarios o un diputado presentado a las elecciones por Coalición Popular; o como cuando en la V Legislatura (1993-1996), Coalición Canaria consigue grupo gracias a representantes del PAR, CiU, Eusko Alkartasuna, Izquierda Unida, el Partido Riojano y Esquerra Nacionalista Valenciana.
Desde 1982, el PNV ha disfrutado de grupo parlamentario propio gracias a cesiones en las legislaturas II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI y XII, con ayuda de formaciones tan variopintas como el PSOE, CiU, el Partido de Independientes de Lanzarote, la Agrupación Tinerfeña de Independientes, el BNG, Coalición Canaria o el PP.
Senadores que vienen y van (o que no vuelven)
Ante el mínimo de diez senadores para formar grupo y la barrera de seis para no perderlo, no son excepcionales los casos de señorías que han sido usados como moneda de cambio para que los grupos de una formación concreta (normalmente un socio del partido en el Gobierno) no entren en causa de disolución en el Senado.
Los nacionalistas canarios de CC han sido los más beneficiados por dicha práctica. Ya en la Legislatura V, los senadores de CiU Pere Grau y Ramón Sala i Canadell tuvieron que dejar a sus compañeros durante unas semanas ya empezada la legislatura. El motivo es que entonces CC había caído por debajo del mínimo exigible. Sin embargo, en el Senado esa condición solo se revisa al final de cada periodo de sesiones, por lo que mientras un grupo tenga al menos seis integrantes entre diciembre-enero y junio-agosto, no hay riesgo de que pueda quedar disuelto si no cumple ese requisito el resto del tiempo.
GRUPO CANARIO, DISUELTO EN 2007 El Reglamento del Congreso impone como condición para mantener el grupo que este mantenga en todo momento al menos la mitad del "mínimo exigido para su constitución", es decir, tres u ocho según la vía por la que se haya creado. En la VIII Legislatura, Coalición Canaria y Nueva Canarias contaban con tres diputados. Ante su pretensión de formar grupo, el PSOE le cedió dos representantes por Toledo, que lo abandonaron tan pronto como pudieron. A finales de junio de 2007, el legislador de Nueva Canarias, Román Rodríguez, enfrentado a los CC, decide pasar al Grupo Mixto. Con solo dos personas en sus filas, el grupo de CC-NC quedó disuelto y los miembros restantes también acabaron en el Mixto
También en la V Legislatura, Estanislao Felip (CiU), permaneció en el grupo del PNV hasta el final de la misma por ese mismo motivo, para que la bancada de los nacionalistas vascos no estuviera nunca en peligro. Ya en la VIII Legislatura (con Zapatero en La Moncloa), CC mantuvo su grupo entre periodos de sesiones gracias a seis senadores socialistas que se iban turnando al final de cada periodo para arrancar el siguiente entre las filas de los canarios.
Hasta el próximo periodo de sesiones
Las cesiones recientes de Sumar y el PSOE a ERC y Junts en el Congreso tienen algunas implicaciones para los grupos de los "prestatarios". Al contrario que en el Senado, cuando los cambios de filas pueden producirse en cualquier momento de la legislatura, el Reglamento del Congreso solo permite la libre movilidad si el destino es el Grupo Mixto. El resto de cambios de grupo parlamentario solo será posible "dentro de los cinco primeros días de cada período de sesiones". Con otro calendario, los dos diputados de Sumar y los cuatro del PSC-PSOE no podrían volver con sus compañeros hasta febrero del año que viene, pero dado que la constitución de los grupos ocurrió en periodo entre sesiones, estos legisladores podrían solicitar su reingreso a comienzos de septiembre.
En el caso del Senado, a expensas de lo que pueda acordar hoy la Mesa, el PNV necesitará mantener al menos uno de los cinco senadores que le presten los socialistas, Junts necesitaría quedarse con al menos tres y el grupo plurinacional de Izquierda Confederal podría requerir de entre uno o ninguno en función de lo que hagan formaciones como la AHI, el BNG o Geroa Bai cuando el Parlamento de Navarra designe a su senador en las próximas semanas.