Relegado en la práctica a Cámara de segunda lectura legislativa, el Senado ha adquirido un interés informativo inusual, al menos en el arranque de la legislatura. Con el Congreso paralizado, sin apenas actividad más allá del proceso de investidura fallida de Alberto Núñez Feijóo, la Cámara Alta centra la actualidad parlamentaria en este comienzo de curso político.
Así sucederá con el debate que tendrá lugar en la Comisión General de las Comunidades Autónomas, pedido por el Partido Popular y al que están citados todos los presidentes de las Comunidades Autónomas, un encuentro al que asistirán los líderes del Ejecutivo de los 13 territorios gobernados por el PP, el presidente de Cataluña (ERC) y el vicepresidente de Canarias (también del PP). Pero, ¿qué es el órgano en el que tendrá lugar el debate y cuáles su rol institucional?
Una comisión para potenciar la función territorial
La Comisión General de las Comunidades Autónomas fue creada en la primera mitad de la década de los noventa, en el marco de unos largos trabajos de ponencia en el Senado con el objetivo de «potenciar de forma más satisfactoria sus funciones de representación territorial». El fruto de aquel proceso fue una reforma del Reglamento de la Cámara Alta, aprobada a comienzos de 1994, una suerte de «banco de pruebas», como fue calificada en alguna de las sesiones, para una eventual reforma más a fondo que diera respuesta al mandato que la Constitución le reserva al Senado en su artículo 69.
DOBLE DE MIEMBROS Y DEBATE ANUAL Entre otras particularidades, la Comisión General de las CCAA tiene el doble de integrantes que el resto de comisiones permanentes legislativas de la Cámara. Además, su Mesa, también tiene dos integrantes más (siete) en comparación con las otras comisiones, un tamaño que la iguala a la Mesa del Senado: presidencia, dos vicepresidencias y cuatro secretarías (las otras comisiones tienen dos puestos de secretario). Otra peculiaridad de este órgano es que en su seno debería tener lugar "una vez al año", antes "de que finalice el primer periodo de sesiones" (en el primer semestre), una sesión dedicada a efectuar un "balance de la situación del Estado de las Autonomías", como obliga el artículo 56 bis 7 del Reglamento. Sin embargo, ese "debate del estado de las Autonomías" rara vez se ha celebrado.
El cambio de reglamento llegaba en un momento en el que no eran pocas las voces que, incluso desde dentro, cuestionaban el encaje de la institución, como así queda reflejado en los diarios de las sesiones plenarias en las que se debatió dicha reforma, donde se llega a techar de «inoperante» o «desbordada por la realidad» su labor. Con la cuestión territorial como telón de fondo, se puso en marcha la Comisión General de las CCAA, un «Senado dentro del Senado», como llegó a definirla un parlamentario de Eusko Alkartasuna.
Sobre el papel, el órgano tiene reservadas más de una veintena de funciones, de forma que se le otorga potestad para tomar parte en prácticamente cualquier asunto que afecte a las autonomías, así como a impulsar iniciativas e incluso elaborar ponencias para examen previo de iniciativas legislativas que no le hayan sido asignadas en exclusiva en su tramitación parlamentaria.
En la práctica, desde hace años apenas sirve para ejercer en contadas ocasiones funciones de control sobre miembros del Gobierno, o dictaminar sobre propuestas de reforma de Estatutos de Autonomía o de proyectos de ley de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas.
Una actividad mermada con los años
En sus primeros años de funcionamiento, la Comisión General de las Comunidades autónomas llegó a celebrar alrededor de un centenar de sesiones: 104 en la Legislatura VI (1996-2000) y 94 en la VII (2000-2004). La actividad del órgano fue decayendo rápido con el tiempo. Entre 2008 y 2011 (segundo mandato de José Luis Rodríguez Zapatero) solo se reunió en once ocasiones, una de las cuales fue para su constitución, otra para votar puestos vacantes en la Mesa de la comisión y otra para designar ponentes, citas todas ellas que no duran más de diez minutos. Del resto, la mayoría fueron comparecencias de ministros o del entonces Secretario de Estado para la Unión Europea, en el contexto de la presidencia española del Consejo, en 2010.
Ya con Mariano Rajoy, en la Legislatura X, la comisión se reunió nueves veces (cinco de ellas para constituirse, cubrir vacantes en Mesa o designar ponentes). En la XII (2016-2019) hubo otra decena de encuentros: tres de ellos para cuestiones formales (constitución y cubrir vacantes), tres para comparecencias de ministros y apenas un solo dictamen sobre iniciativas legislativas (la reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias).
En la última legislatura (2020-2023), el órgano solo se convocó cuatro días. Además de la constitutiva, el PP pidió la comparecencia de Carolina Darias por la situación «generada por el Estado de Alarma», una a petición propia del Gobierno para que Nadia Calviño informara sobre los progresos del Plan de Recuperación y otra para debatir cinco mociones sobre diferentes aspectos de cariz regional.
¿Quiénes pueden convocar una sesión?
El Reglamento establece que la comisión se reunirá cuando la convoque su presidente (en esta legislatura es la senadora por Zaragoza Luisa Fernanda Rudi) o el presidente de la Cámara. También pueden solicitar la convocatoria el Gobierno, los consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas o un tercio de los miembros de la comisión (20 en estos momentos). Esta última posibilidad, la de la firma de al menos 20 senadores, es la que ha utilizado el Grupo Popular en el Senado para forzar la convocatoria de esta semana.
¿Quién puede asistir e intervenir en la Comisión?
Además de los miembros de la comisión (60 en esta legislatura) podrán asistir a las sesiones de la Comisión General de las Comunidades Autónomas todos los senadores por designación autonómica (artículo 56 bis 1 del Reglamento), aunque no sean integrantes del órgano. Para ello se les notifica "con antelación" de cada convocatoria.
Para intervenir en una sesión hay que indicarlo previamente a la Mesa para registrarse como orador en un determinado punto del día. El plazo permanece abierto hasta media hora antes del inicio de la sesión (artículo 56 bis 4.1) y en él pueden inscribirse los miembros del Gobierno, los presidentes autonómicos (que pueden delegar en otro miembro de su Gobierno) y los senadores designados por los parlamentos autonómicos. En cada punto del orden del día, además, pueden intervenir los portavoces de los grupos parlamentarios en la comisión que así lo deseen, para lo que se conoce como fijar la posición del grupo respecto al asunto que se esté debatiendo.
Esta capacidad, la de poder convocar a todos los Ejecutivos regionales en un foro público, es la que ha aprovechado el Grupo Popular para intentar reunir en el Senado a los máximos mandatarios territoriales para contraponer visiones, con las Cortes Generales como escenario, sobre una posible Ley de Amnistía.
La asistencia no es obligatoria
Que el Gobierno de España, los gobiernos autonómicos y los senadores autonómicos tengan que ser notificados de todas las convocatorias de la Comisión General de las Comunidades Autónomas, por si desean participar en ellas, no implica que la asistencia sea obligatoria. Las únicas comisiones en las que hay obligación de comparecer son las de Investigación, siempre que las personas citadas residan en el país (artículo 1.1 de la Ley Orgánica de comparecencia ante las Comisiones de Investigación del Congreso y del Senado).
Así, los presidentes de Navarra, Castilla-La Mancha y Asturias, todos ellos del PSOE, han declinado la invitación, al igual que no estará ningún miembro del Gobierno. Preguntada al respecto este martes, la ministra de Política Territorial en funciones y portavoz del Ejecutivo, Isabel Rodríguez, justificó la decisión sobre la base de lo que considera una "instrumentalización de la comisión", al tiempo que pedía respeto para la institución. En la misma línea se han manifestado desde Castilla-la Mancha o Navarra, si bien desde ambos gabinetes han alegado motivos de agenda para excusarse (hay pleno tanto en las Cortes de Castilla-La Mancha como en el Parlamento de Navarra).
Tampoco estará el Gobierno vasco (PNV) ni el presidente de Canarias, Fernando Clavijo, que ha delegado la representación en su vicepresidente y consejero de Economía, Manuel Domínguez, del Partido Popular.
¿Cómo se desarrolla el debate?
La presidenta de la comisión, tras oír a la Mesa y consultar a los portavoces de los grupos, decide el orden y la duración de las intervenciones, así como la ordenación del debate. El primero en intervenir es el Gobierno, cuyo representante puede tomar la palabra cada vez que la pida (artículo 84.4 el Reglamento). Después es el turno de los Ejecutivos autonómicos, que lo hacen por orden de antigüedad del estatuto de autonomía de su región. De esta forma, el único punto del día del debate que se celebra hoy en el Senado lo abrirá el presidente catalán, Pere Aragonès.
Tras los mandatarios autonómicos llega el turno de los senadores por designación que se hayan inscrito en el registro de oradores y por último se produce el turno de fijación de posición, el de los portavoces parlamentarios. Este formato, en el que a excepción del Gobierno, cada orador solo tiene un turno de intervención, hace que la sesión sea una sucesión de discursos, más que un verdadero debate, con intercambios y réplicas a lo dicho por otros intervinientes.
La pluralidad de voces e instituciones que pueden intervenir en los debates de la Comisión General de las Comunidades Autónomas se traduce en sesiones de gran duración, otra característica que puede desincentivar el trabajo en este órgano.