Todos los votos, en (casi) todo momento. Esa es la perspectiva parlamentaria que se le presenta al Gobierno en el Congreso de los Diputados en la legislatura que echa a andar. Tras investir a un presidente y con la constitución de las comisiones la semana pasada, la Cámara Baja sale de su letargo legislativo. Pedro Sánchez renueva mandato, sí, pero lo hace con una relación de fuerzas en la Cámara Baja diferente a la de la anterior etapa. A expensas de lo que puedan hacer PP, Vox o UPN en cada votación, el Ejecutivo va a necesitar de forma permanente a las seis fuerzas con las que el PSOE selló diferentes acuerdos de investidura. A ellos se añade Podemos, recién escindido del Grupo Plurinacional de Sumar.
En la anterior legislatura, el PSOE y Unidas Podemos (UP) fueron capaces de reunir apoyos suficientes como para sacar adelante más de dos centenares de iniciativas legislativas. Ese volumen ha sido motivo de orgullo para quienes formaron parte de aquel Gobierno. En total, 204 textos entre proyectos de ley (90), reales decretos-ley (96) y proposiciones de ley firmadas por el Grupo Socialista o por el de Unidas Podemos (18), según los datos recopilados y analizados por Qué hacen los diputados (QHLD) y Demócrata. [Ver metodología para más detalles]
¿Será posible seguir ese ritmo legislativo? Es pronto para saberlo, pero una retrospectiva detallada de cómo se aprobaron aquellas leyes y de la composición actual del Congreso sí permite una aproximación a cómo pueden ir las cosas esta legislatura. Las opciones de la coalición de Gobierno conformada por el PSOE y Sumar pasan ahora por ERC (7 votos), Junts (7), EH Bildu (6), PNV (5), Podemos (5), BNG (1) y Coalición Canaria (1). Cambian los números respecto a la anterior etapa y aumenta la complejidad para aprobar leyes en la Cámara Baja.
Tres presupuestos a tiempo
Si “no se avanza lo suficiente” [en las negociaciones con el PSOE para reconocer Cataluña como nación] “podríamos votar con el PP para tumbar los Presupuestos”. Esas palabras del expresidente de Cataluña Carles Puigdemont, hace unos días, al medio POLITICO evidencian lo precario del actual equilibrio de fuerzas entre los socios de investidura del Gobierno, con 179 escaños, frente a la oposición (PP, Vox y UPN), que aúna 171.
Siempre que una de las formaciones nacionalistas vascas, catalanas o Podemos voten ‘No’ al mismo tiempo que PP, Vox y UPN, el Gobierno será derrotado
Si hay una ley que marca la hoja de ruta de un gobierno, e incluso su devenir, esa es la de Presupuestos Generales del Estado (PGE). Una muestra de su importancia es el hecho de que los acuerdos de investidura del PSOE han ido acompañados en la mayoría de los casos de una negociación presupuestaria de cara a los próximos PGE.
Tras años de prórrogas —desde 2015, con Rajoy, no se aprobaban unos PGE a tiempo— o de proyectos fallidos —los que presentó Sánchez en solitario, en 2019, fueron rechazados—, en la anterior legislatura la coalición de socialistas y morados fue capaz de tramitar con éxito los PGE para tres ejercicios consecutivos (2021-2023). Y lo consiguieron siempre en plazo, para que entraran en vigor el día uno de enero del año siguiente.
Para ello fueron claves los apoyos de ERC, EH Bildu y el PNV, que dieron su beneplácito a las cuentas en las tres ocasiones. Otros, como el PDeCAT o el Partido Regionalista Cántabro (PRC), tampoco fallaron, pero ninguno de ellos mantiene representación en esta legislatura.
¿Y qué hicieron el resto de los actuales socios de investidura? En el caso de CC, sólo prestaron su apoyo a los últimos PGE, los de 2023, mientras que el BNG rechazó los de 2021 y se abstuvo en el resto. Más tajante fue la posición de Junts, cuyos cuatro diputados optaron por el ‘No’ de forma permanente. Esos comportamientos, de producirse ahora, tumbarían cualquier proyecto de cuentas con 178-180 votos en contra (la mayoría absoluta está en 176).
Adiós a las bisagras
No obstante, proyectar sobre la Cámara actual actitudes del pasado sería despreciar la realidad de cada momento. Con los números de 2020-2023, la coalición de Gobierno contaba con 158 escaños, 15 por encima de la suma del PP y Vox. Esa diferencia en favor de los socios de coalición le otorgaba una ventaja considerable a la hora de avanzar en su agenda legislativa: era la oposición la que necesitaba sumar a otras formaciones para superar la ventaja de la que disponían el PSOE y UP.
Otro aspecto a tener en cuenta es que con el apoyo de ERC (con 15 diputados) y EH Bildu (5) era suficiente para asegurarse el éxito de cualquier votación (llegaban a 178 escaños). Pero es que, además, los integrantes del Ejecutivo tenían alternativas para apuntalar su mayoría o incluso suplir a las izquierdas independentistas en los casos en los que estas no pulsaban el botón de ‘Sí’ (que también los hubo).
Ahí estaban Más País (2 diputados) o Compromís —ahora dentro de Sumar—, además del PNV (6), Ciudadanos (9), PDeCAT (4), Nueva Canarias, el PRC, ¡Teruel Existe! o Foro Asturias. De todos ellos, sólo los nacionalistas vascos siguen en el Congreso.
La aritmética parlamentaria salida del 23-J deja una situación de partida en la que los grupos del Gobierno tendrán que remontar 25 votos para sacar adelante la mayoría de sus iniciativas legislativas. Los 171 diputados que suman PP, Vox y UPN marcan el listón a superar por el Ejecutivo. Quienes en el anterior mandato eran una opción (como PNV, CC o el BNG) o se quedaron al margen (Junts), ahora son imprescindibles.
Poco margen para el disenso
En la XV Legislatura, los socialistas y la coalición de partidos encabezada por Yolanda Díaz parten con 147 escaños. Así, siempre que al menos una de las formaciones nacionalistas vascas, catalanas o Podemos voten ‘No’ al mismo tiempo que PP, Vox y UPN, el Gobierno será derrotado (la mayoría absoluta está en 176 diputados).
¿Hay margen para discrepar del Ejecutivo en votaciones? Ante leyes orgánicas, que requieren para su aprobación de mayoría absoluta, solo podrían quedarse por el camino CC y BNG, igual que ante una eventual moción de censura.
En el caso de votaciones ordinarias, queda espacio para la abstención, pero nunca para más de un socio de investidura al mismo tiempo, y a expensas de lo que haga parte del Grupo Mixto, donde cohabitan CC, BNG y Unión del Pueblo Navarro (UPN):
- Si el Grupo Vasco (PNV, 5 escaños) decide abstenerse en una votación, la suma de Bildu, Podemos y los independentistas catalanes todavía salvaría los números, siempre que BNG o Coalición Canaria (G. Mixto) voten ‘Sí’ o que los dos se abstengan.
- De forma análoga, si son las cinco señorías de Podemos las que abogaran por una abstención, vascos y catalanes no pueden moverse del ‘Sí’ y es necesario que se adhieran a ellos BNG o CC (o que estos dos se abstengan).
- Si es EH Bildu (6 escaños) quien decide abstenerse, será necesario que todos los demás se posicionen con el Gobierno, que CC o BNG voten a favor y que el otro no vote en contra.
- Una abstención de Junts o ERC (7 escaños) obliga a que todos los demás opten por el ‘Sí’, incluidos los nacionalistas gallegos y canarios.
Socios que aprietan, pero no ahogan
Los números con los que se aprobaron algunas de las leyes más icónicas de la coalición PSOE-UP esbozan cómo fue la sintonía con aquel gobierno por parte de cada uno de los grupos que ahora son imprescindibles. Un ejemplo paradigmático sería la Ley de Educación, que salió adelante con abstenciones de Junts, BNG y EH Bildu, y con la negativa de CC, posiciones que de darse ahora habrían hecho inviable su tramitación y que hoy abocarían a negociaciones más complejas.
Por partidos, de los 25 proyectos y proposiciones de ley seleccionados para este análisis, ERC y EH Bildu apenas se movieron del ‘Sí’. Una de sus negativas más sonadas llegó con la reforma del Código Penal para enmendar la conocida popularmente como Ley del ‘Solo sí es sí’, un texto que contó con la oposición incluso de uno de los grupos del Gobierno, UP, y que obtuvo luz verde gracias al PP, PNV o CC.
Otro gran frente de tensión fue la reforma de la conocida como ‘Ley Mordaza’, que encalló en la fase de comisión por el rechazo, entre otros, de las izquierdas independentistas.
Los disensos en forma de abstenciones llegaron en leyes como la General de Telecomunicaciones, las del Sistema Universitario, Memoria Democrática u Ordenación de la FP (ERC) o las del Sistema Universitario y la de Garantía de poder adquisitivo del sistema público de pensiones (EH Bildu).
Otra métrica del grado de adhesión son los reales decretos-ley, iniciativas que el Ejecutivo puede poner en marcha sin contar con el Legislativo, pero que en el plazo de un mes requieren de su convalidación en el Congreso para seguir en vigor. Ahí, en los casos de ERC y EH Bildu los comportamientos son más variopintos.
Mientras que los republicanos apoyaron siete de cada diez, la izquierda abertzale se quedó en apenas la mitad. Esa tendencia de EH Bildu a abstenerse (en 41 de los 95 RDL tramitados para los que hay datos de votaciones, el 43%) pondría en serias dificultades ahora al Gobierno, pues obligaría al resto del bloque de investidura a votar ‘Sí’.
Entre los escasos rechazos, la creación del fondo COVID y sus reglas de distribución y libramiento, otro RDL de medidas de prevención y coordinación de la crisis sanitaria o el de la reforma laboral, aquel que salió adelante gracias al voto erróneo de un diputado del PP, el mismo que supuso un punto de inflexión en las relaciones entre ERC y la vicepresidenta y ministra de Trabajo, Yolanda Díaz. Los RDL relacionados con la pandemia protagonizaron más de la mitad de las abstenciones de EH Bildu.
Socios “kleenex”
Un segundo grupo de socios de investidura serían PNV y Coalición Canaria, con los que Pedro Sánchez pudo contar en muchos momentos, pero que no se sintieron bien tratados por el presidente. En esa línea se manifestó el presidente de los jeltzales, Andoni Ortuzar, cuando se conoció el adelanto electoral. "Creo que todos los que hemos estado alrededor de Sánchez, tenemos la sensación de que somos kleenex para él. Nos usa, nos tira, luego vuelve a coger otro kleenex. Es poco edificante para los demás".
Con esas palabras, el líder de los nacionalistas vascos expresaba el desencanto de una fuerza que, entre las leyes más icónicas, solo se descolgó de la reforma del Código Penal con motivo de la tramitación de la ley de Bienestar Animal y de la del derecho a la Vivienda (se abstuvieron en el caso de la Ley de telecos y de la despenalización de coacciones en situación de huelga).
EL DINERO DE LOS AYUNTAMIENTOS NO SE TOCA De los 97 RDL aprobados la legislatura pasada, solo uno fue derogado. En agosto de 2020, el Gobierno quiso hacer uso, vía préstamos, de los remanentes presupuestarios de las entidades locales (alrededor de 5.000 millones) para financiar medidas de gasto. La iniciativa contó con el único apoyo de Teruel Existe, además del de los grupos de Gobierno (PSOE y Unidas Podemos). El resto del arco parlamentario se negó a ello.
El visto bueno del Grupo Vasco fue una de las pocas adhesiones que el PSOE logró para la Ley General de Comunicación Audiovisual (UP se abstuvo), rechazada por los productores independientes y que salió adelante gracias a la abstención del PP.
En cuanto a los RDL, el del PNV fue el grupo más fiel (apoyó el 85%), solo por detrás de formaciones con uno o dos diputados: Teruel Existe (96%), PRC (94%), Compromís (93%), CC 90%) y Más País (88%). Los apoyos de PNV y Bildu (además de la abstención de Vox) fueron esenciales para la convalidación del RDL 36/2020, para la ejecución de los fondos europeos Next Generation, asociados al Plan de Recuperación postcovid, rechazado por el resto del arco parlamentario entre críticas por la falta de controles sobre el dinero.
La incógnita de Junts: 55% de RDL aprobados…
Si hay una incógnita esta legislatura esa es la de la bancada de Junts. Autoexcluidos de la gobernabilidad del Estado en el anterior mandato de las Cortes, la formación liderada por Carles Puigdemont sí será un actor a tener en cuenta a la hora de aprobar iniciativas legislativas. Eso sí, en sintonía del expresidente de la Generalitat, el eurodiputado del partido y hombre de confianza de Puigdemont, Toni Comín, auguraba en una entrevista reciente “una legislatura difícil, con negociaciones duras”. “No existe ninguna obligación de aprobarle nada [al PSOE], ni presupuestos, ni decretos ni leyes, si en estos meses no se avanza”.
No obstante, sin negociaciones de por medio, los independentistas catalanes ya manifestaron su voto a favor de numerosas leyes en el pasado. Así, en la Legislatura XIV se posicionaron a favor de las reformas del Aborto, de la penalización del acoso frente a clínicas de interrupción del embarazo, la del Poder Judicial, la despenalización de las coacciones durante las huelgas, el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones o la de derechos de personas transexuales. En la cuenta de las negativas, el rechazo a la Ley de Vivienda, la de Comunicación Audiovisual, la de Memoria Democrática o la reforma del delito de sedición.
En cuanto al apoyo a los RDL, en contra de lo que puede estar en el imaginario, los de Puigdemont convalidaron el 56% de ellos, números algo superiores al PP (53%), mientras que rechazaron menos de un quinto. Entre las negativas, varios de medidas económicas con motivo de la crisis sanitaria, el de creación del Fondo de Recuperación, dos con motivo de la guerra en Ucrania con medidas en materia de energía y control de precios o el de reconstrucción de la isla de La Palma, si bien unos cuantos eran RDL que incluían regulaciones de otras materias, en ocasiones inconexas, técnica legislativa que fue usada con frecuencia por el Gobierno en el anterior mandato.
…y la incertidumbre con Podemos
El martes pasado, Podemos anunciaba la decisión de que sus cinco representantes en el Congreso dejaban la bancada de Sumar para pasar a las filas del Grupo Mixto. Los morados apoyaron la investidura de Sánchez. Su líder, Ione Belarra, ya ha trasladado al Gobierno la predisposición del partido a dotar de estabilidad al Ejecutivo.
Compañeros de Gobierno en la pasada legislatura, la convivencia entre socialistas y Podemos sufrió altibajos con motivo de la tramitación de algunas iniciativas legislativas. Más allá de las ya citadas reformas de la ley del ‘Sí o sí’ o de la Ley de Comunicación Audiovisual, que se saldó con el voto en contra y la abstención de los de Belarra respectivamente, hubo momentos tensos con la fallida reforma de la ‘Ley Mordaza’, las dos leyes sobre bienestar animal, la propia ley del ‘Solo sí es sí’ o la Ley integral para la igualdad de trato y la no discriminación de personas LGTBI.
Podemos, en gran sintonía con ERC y EH Bildu durante el anterior mandato, también difirió del parecer del PSOE en proposiciones de ley. Una propuesta de ley de Vivienda registrada por formaciones nacionalistas y elaborada de la mano de colectivos sociales, otra de impuestos a las grandes fortunas diseñada por los morados o una proposición de reforma del Reglamento para el uso de lenguas cooficiales en el Congreso, son algunos ejemplos de votaciones de toma en consideración en las que los socialistas se opusieron y UP se posición a favor. En cualquier caso, sobre esas tres materias se lograron luego acuerdos que cristalizaron en nuevos textos con el respaldo de ambos partidos.
Más alejadas estuvieron las posiciones en el plano internacional. La adhesión de Macedonia del Norte a la OTAN contó con el beneplácito de la Cámara Baja, no así con el de Unidas Podemos, que se abstuvo cuando llegó el momento de pronunciarse sobre Suecia y Finlandia. Tampoco hubo consenso en el pasado respecto al Sáhara y la concesión de la nacionalidad española a los nacidos durante la época colonial, donde los socialistas votaron en contra en la toma de consideración de la propuesta del Grupo de UP.
Las opciones del resto del Mixto
Integrado al inicio de la legislatura por UPN, CC y BNG, el rechazo frontal de los regionalistas navarros a EH Bildu aleja a UPN como socio permanente con el que conformar mayorías parlamentarias. Por su parte, canarios y gallegos tienen suscrito con el PSOE un pacto de investidura. Sin embargo, no serán imprescindibles salvo en las ocasiones en las que haya alguna abstención entre el nacionalismo vasco o catalán.
Por parte de CC, su historia en los últimos cuatro años es muy similar a la del PNV. No fueron opción prioritaria, pero sí fueron un socio confiable. Los nacionalistas canarios gobiernan en estos momentos en la comunidad autónoma en coalición con el PP, alianza que no le ha impedido cerrar un compromiso en pos de lo que llaman “Agenda canaria”, una serie de contraprestaciones e inversiones en el archipiélago por el que prestan su apoyo al Gobierno de PSOE y Sumar.
La última legislatura de Ana Oramas en Madrid se tradujo en rechazos a la Ley de Bienestar Animal, la de Vivienda, la reforma del Código Penal para suprimir el delito de sedición, la de regulación de gestión de la PAC o la de reforma de la LO del Poder Judicial para cambiar el régimen del CGPJ en funciones. Sin embargo, Sánchez sí pudo contar con ellos para leyes de cariz más social como la reforma de la Ley del Aborto, la de derechos de las personas transexuales, la de regulación de la eutanasia o la de Memoria Democrática.
Por el lado de los RDL, las desavenencias (solo rechazaron siete) llegaron con el de Medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público o el de Medidas de ahorro y eficiencia energética, con motivo del conflicto bélico en Ucrania, por incluir regulación que consideraban lesiva para las islas o no incluir algunas reivindicaciones que sí se tuvieron luego en cuenta durante la negociación de los Presupuestos de 2023 (los únicos aprobados por CC).
En cuanto al BNG, su relación con el anterior Gobierno puede calificarse como distante. Su diputado, Néstor Rego, que repite mandato, se abstuvo o votó en contra de textos como las reformas del Código penal para el Maltrato Animal, eliminar la sedición o los defectos indeseados de la ley del ‘Sí es sí’, las leyes educativas del Sistema Universitario o de ordenación de la FP, la de Vivienda, la de telecomunicaciones o la de Memoria Democrática. La cosa no fue mucho mejor en los RDL, donde Rego se abstuvo en 60 ocasiones y únicamente apoyó un 30% de ellos (la cifra más baja después de Vox).
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