Si eleva a 57 il numero di immigrati deceduti durante l'ingresso massivo a Ceuta

En la frontera terrestre entre Ceuta y Marruecos coexisten dos canales legales para sacar del territorio a inmigrantes en situación irregular: la devolución prevista en la Ley de Extranjería (aplicable a todo el territorio) y el rechazo en frontera específico para Ceuta y Melilla, introducido por la Ley de Seguridad Ciudadana. Ambos deben respetar la normativa internacional de derechos humanos, el derecho de asilo y el control judicial exigidos por el Tribunal Constitucional, pero se articulan de manera distinta y se apoyan además en el acuerdo de readmisión con Marruecos de 1992.

1. Marco normativo básico

El régimen jurídico se apoya, esencialmente, en tres piezas:

• Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros (Ley de Extranjería), que regula la expulsión y la devoluciónLey Orgánica 4/2000.
• Ley Orgánica 4/2015, de protección de la seguridad ciudadana, que añade a la Ley de Extranjería la disposición adicional décima, “Régimen especial de Ceuta y Melilla”, regulando el rechazo en frontera de quienes intentan franquear la valla. Texto en Ley Orgánica 4/2015.
• Acuerdo hispano-marroquí de readmisión de 13 de febrero de 1992, que fija cómo se pide y ejecuta la readmisión de extranjeros que entraron irregularmente desde el territorio marroquí. Su aplicación provisional está en Acuerdo España–Marruecos 1992 y su entrada en vigor en nota de entrada en vigor.

2. Rechazo en frontera en Ceuta (disposición adicional 10ª)

La disposición adicional décima de la Ley de Extranjería, introducida por la Ley Orgánica 4/2015, establece que:

• Los extranjeros detectados “en la línea fronteriza de Ceuta o Melilla mientras intentan superar los elementos de contención fronterizos para cruzar irregularmente la frontera podrán ser rechazados a fin de impedir su entrada ilegal en España”.
• “En todo caso, el rechazo se realizará respetando la normativa internacional de derechos humanos y de protección internacional de la que España es parte”.
• Las solicitudes de protección internacional deben formalizarse en los lugares habilitados en los pasos fronterizos y tramitarse conforme a la normativa de asilo.

El Tribunal Constitucional, en la STC 172/2020 y la STC 13/2021, ha declarado conforme a la Constitución este régimen, pero solo si se interpreta con tres condiciones clave (que el propio BOE recoge como interpretación obligada):

• Aplicación a entradas individualizadas, no a automatismos masivos sin identificación mínima.
• Pleno control judicial sobre las actuaciones fronterizas.
• Respeto efectivo de las obligaciones internacionales, incluido el principio de no devolución y el acceso a protección internacional.

En la práctica, el rechazo en frontera es una actuación muy inmediata, ejecutada por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pero jurídicamente debe permitir la identificación básica de la persona, la detección de menores y posibles solicitantes de asilo, y quedar sometida a la posibilidad de control por jueces y tribunales.

3. Devolución en frontera (Ley de Extranjería)

La Ley Orgánica 4/2000 regula la devolución (distinta de la expulsión) para supuestos de entrada o intento de entrada irregular:

• No es necesario abrir un expediente de expulsión “para la devolución de los extranjeros” que:
  • Habiendo sido expulsados, contravengan la prohibición de entrada en España.
  • “Pretendan entrar ilegalmente en el país”.
• La devolución es acordada por la autoridad gubernativa competente para la expulsión.
• Si no puede ejecutarse en un plazo de 72 horas, debe solicitarse al juez la medida de internamiento (ingreso en un CIE) prevista para los expedientes de expulsión.
• Si la persona presenta una solicitud de protección internacional encontrándose en alguno de esos supuestos, “no podrá llevarse a cabo la devolución hasta que se haya decidido la inadmisión a trámite de la petición”.
• Las mujeres embarazadas no pueden ser devueltas cuando la medida suponga un riesgo para la gestación o la salud de la madre.
• Cada devolución por intento de entrada ilegal conlleva una prohibición de entrada en España por un plazo máximo de tres años.

Aunque los artículos concretos sobre procedimiento sancionador y recursos no se reproducen en los extractos citados, la propia Ley de Extranjería remite al régimen general del procedimiento administrativo sancionador: resolución motivada, notificación, información de recursos y control judicial posterior. Todo ello se aplica también a las decisiones de devolución.

4. Papel del acuerdo de readmisión con Marruecos

El Acuerdo de 1992 establece que las autoridades fronterizas del Estado requerido (Marruecos) deberán readmitir, a petición de España, a nacionales de terceros países que hubieran entrado ilegalmente en territorio español procedentes de Marruecos, siempre que España lo solicite en los 10 días posteriores a la entrada irregular y se pruebe su procedencia desde territorio marroquí. El certificado de aceptación documenta la identidad y la situación del extranjero.

Sobre esta base, las decisiones españolas de rechazo en frontera o devolución se ejecutan materialmente mediante la entrega de la persona a las autoridades marroquíes conforme a las reglas y plazos del acuerdo, sin perjuicio de las obligaciones españolas de respetar el derecho de asilo, el principio de no devolución y las garantías específicas para colectivos vulnerables.

El Estatuto de Autonomía de Ceuta atribuye al Presidente de la Ciudad un conjunto de competencias muy concentradas en tres planos: la representación máxima institucional de la Ciudad, la dirección política y ejecutiva a través del Consejo de Gobierno y la presidencia de la propia Asamblea. Según la Ley Orgánica 1/1995, el Presidente preside la Asamblea y el Consejo de Gobierno, dirige y coordina la actividad de este último, nombra y separa a los consejeros y ostenta la “suprema representación” de la Ciudad. Además, puede plantear cuestiones de confianza y delegar temporalmente algunas de sus funciones ejecutivas en miembros del Consejo de Gobierno.

Marco legal básico en el Estatuto de Autonomía

Las competencias específicas del Presidente de la Ciudad Autónoma de Ceuta están reguladas en la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta, publicada en el BOE como Estatuto de Autonomía de Ceuta. En el texto se configura al Presidente como uno de los órganos institucionales de la Ciudad, junto a la Asamblea de Ceuta y el Consejo de Gobierno.

En el pasaje central del Estatuto relativo a esta figura, se establece expresamente que:

• Preside la Asamblea de Ceuta.
• Preside el Consejo de Gobierno, “cuya actividad dirige y coordina”.
• Ostenta la suprema representación de la Ciudad de Ceuta.
• Nombra y separa a los consejeros del Consejo de Gobierno.
• Puede delegar temporalmente funciones ejecutivas propias en algunos miembros del Consejo.
• Ostenta también la condición de Alcalde.

Además, se recoge que el Presidente será elegido por la Asamblea de Ceuta de entre sus miembros y nombrado por el Rey, aunque esto se refiere más a su designación que a sus competencias materiales.

Competencias como máxima representación institucional

Al atribuirle la “suprema representación de la Ciudad”, el Estatuto convierte al Presidente en la principal autoridad política de Ceuta frente al Estado, a otras comunidades y ciudades autónomas y ante terceros (instituciones, organismos, etc.). Esta competencia de representación se proyecta sobre:

• Relaciones institucionales con el Gobierno de la Nación y otros niveles territoriales.
• Firma de convenios o acuerdos en nombre de la Ciudad cuando así lo prevea la normativa.
• Presencia en actos oficiales como primera autoridad de la Ciudad.

No se detallan exhaustivamente en el Estatuto todas las manifestaciones de esa representación, pero el carácter de “suprema” implica que ningún otro órgano de la Ciudad ostenta una representación superior.

Dirección política y ejecutiva del Gobierno de la Ciudad

El Estatuto define el Consejo de Gobierno como el órgano colegiado que ejerce las funciones ejecutivas y administrativas de la Ciudad, integrado por el Presidente y los consejeros. Dentro de este esquema, las competencias específicas del Presidente son:

• Dirección y coordinación de la actividad del Consejo de Gobierno, lo que significa fijar prioridades políticas, ordenar la acción de gobierno y asegurar la coherencia entre las diferentes áreas.
• Nombramiento y separación libre de los consejeros, “dando cuenta a la Asamblea”, lo que le otorga un control directo sobre la composición del Ejecutivo.
• Delegación temporal de funciones ejecutivas propias en algunos miembros del Consejo, permitiendo redistribuir tareas o reforzar determinadas áreas en momentos concretos.

Además, en otro precepto se establece que el Presidente, previa deliberación del Consejo de Gobierno, puede plantear ante la Asamblea una cuestión de confianza sobre su programa o una declaración de política general. Si la confianza no es otorgada, el Presidente debe presentar su dimisión, abriéndose un nuevo proceso de elección. Esta facultad es clave en la relación política entre el Ejecutivo (Consejo de Gobierno) y el Legislativo (Asamblea).

Competencias en relación con la Asamblea

En el ámbito parlamentario, el Estatuto establece que “el Presidente de la ciudad de Ceuta preside la Asamblea”, de modo que ejerce, entre otras, las siguientes funciones ligadas a esa presidencia:

• Dirección de los debates y orden de las sesiones, de acuerdo con el Reglamento de la Asamblea.
• Convocatoria de las sesiones ordinarias y extraordinarias, en los términos que fija el propio Estatuto y el Reglamento, aunque éste matiza los detalles procedimentales.
• Actuación como figura central en la organización interna de la Asamblea, al presidir también la Mesa, según el propio Estatuto.

Además, como Presidente de la Asamblea y a la vez jefe del Ejecutivo local, dispone de una posición institucional especialmente fuerte en la articulación entre la función normativa de la Asamblea y la ejecución de sus decisiones por parte del Consejo de Gobierno.

Condición de Alcalde y singularidad institucional

El Estatuto añade un rasgo singular: el Presidente “ostenta también la condición de Alcalde”. Esto refleja la naturaleza híbrida de Ceuta como ciudad con funciones propias de comunidad autónoma y de municipio. La consecuencia práctica es que el Presidente acumula competencias típicas de un alcalde (en los términos que resulten aplicables de la legislación de régimen local) junto con las propias de un presidente autonómico, aunque el detalle de esas competencias locales viene determinado por la Ley de bases de régimen local y las normas de desarrollo, no por el Estatuto.

En resumen, el Presidente de la Ciudad Autónoma de Ceuta concentra la jefatura del Ejecutivo, la presidencia del Legislativo y la máxima representación institucional, con facultades decisivas de nombramiento, coordinación del gobierno, planteamiento de cuestiones de confianza y dirección de la actividad política de la Ciudad, tal y como define el Estatuto de Autonomía vigente.

La legislación española permite pedir protección internacional aunque la persona haya entrado de forma irregular, y establece expresamente que esa entrada no puede ser sancionada si se reúnen los requisitos para ser beneficiaria. Los requisitos materiales (quién puede ser refugiado o beneficiario de protección subsidiaria y quién queda excluido) se regulan en la Ley 12/2009. Los requisitos formales (cómo, dónde y en qué plazo se solicita, y qué efectos tiene sobre la expulsión o devolución) también se encuentran en esa ley, complementada por la normativa de extranjería, en especial la Ley Orgánica 4/2000, reformada por la Ley Orgánica 2/2009, y por el sistema de acogida regulado en el Real Decreto 220/2022.

1. Requisitos materiales: quién tiene derecho a protección

a) Estatuto de refugiado (derecho de asilo)

Según la Ley 12/2009, es refugiada la persona nacional de país no comunitario o apátrida que, por fundados temores de persecución por motivos de:

• Raza,
• religión,
• nacionalidad,
• opiniones políticas,
• pertenencia a determinado grupo social,
• género, orientación sexual o identidad sexual,

se encuentra fuera de su país y no puede o, a causa de esos temores, no quiere acogerse a la protección de dicho Estado (o regresar al país de residencia habitual en el caso de apátridas), siempre que no concurran causas de exclusión o denegación.

La ley concreta qué se considera acto de persecución: violencia física o psíquica (incluida sexual), medidas legislativas o administrativas discriminatorias, penas desproporcionadas, denegación de tutela judicial con efectos discriminatorios o procesamientos por negarse a participar en conflictos donde se cometerían crímenes internacionales.

b) Protección subsidiaria

Para quienes no reúnen los requisitos de refugiado, pero se enfrentan a un riesgo real de sufrir daños graves en caso de retorno, la Ley 12/2009 define como “daños graves”:

• Condena a pena de muerte o riesgo de ejecución,
• tortura o tratos inhumanos o degradantes,
• amenazas graves contra la vida o integridad de civiles motivadas por violencia indiscriminada en conflictos armados internos o internacionales.

c) Causas de exclusión y denegación

La Ley 12/2009 excluye de asilo y protección subsidiaria, entre otros supuestos, a quienes existan motivos fundados para considerar que:

• Han cometido delitos contra la paz, de guerra o contra la humanidad,
• Han cometido fuera de España delitos graves (según el Código Penal) que afecten a la vida, libertad, indemnidad o libertad sexual, integridad o patrimonio, cuando medie violencia, intimidación o delincuencia organizada,
• Son culpables de actos contrarios a las finalidades y principios de la ONU,
• Constituyen un peligro para la seguridad de España o para el orden público.

En estos casos la protección se deniega o se revoca, incluso si concurren motivos de persecución o daños graves.

2. Requisitos formales: solicitud tras entrada irregular

a) Derecho a solicitar y efectos de la entrada irregular

La Ley 12/2009 reconoce que las personas nacionales no comunitarias y apátridas presentes en territorio español tienen derecho a solicitar protección internacional. Su artículo sobre el inicio del procedimiento establece que la comparecencia para pedir protección debe hacerse:

• “Sin demora y, en todo caso, en el plazo máximo de un mes desde la entrada en territorio español o desde que se produzcan los hechos que justifican el temor de persecución o daños graves”.

Y añade un punto clave: “A estos efectos, la entrada ilegal en territorio español no podrá ser sancionada cuando haya sido realizada por persona que reúna los requisitos para ser beneficiaria de la protección internacional prevista en esta Ley.” Es decir, la entrada irregular no impide pedir asilo ni puede dar lugar a sanción si se cumplen los requisitos de protección.

En coherencia, la Ley Orgánica 4/2000 señala que las exigencias generales de visado y otros requisitos de entrada “no serán de aplicación a los extranjeros que soliciten acogerse al derecho de asilo en el momento de su entrada en España”, remitiendo su tratamiento a la normativa específica de asilo.

b) Lugar y modo de presentación

La solicitud se inicia con la comparecencia personal del interesado “en los lugares que reglamentariamente se establezcan”, o mediante representante si tiene una imposibilidad física o legal, debiendo luego ratificarse. La ley prevé diferentes escenarios:

• En territorio: solicitud ordinaria ante las autoridades competentes.
• En frontera (cuando no se reúnen requisitos de entrada): se aplican plazos muy breves y el Ministerio del Interior puede inadmitir o denegar en cuatro días, con posibilidad de petición de reexamen.
• En Centros de Internamiento de Extranjeros: la tramitación se equipara a la prevista para las solicitudes en frontera y, si se admite a trámite, se sigue por el cauce de urgencia.

c) Documentación, entrevista y derechos procesales

La solicitud se formaliza mediante entrevista personal individual, con confidencialidad y, cuando sea necesario, con trato diferenciado por razón de sexo u otras circunstancias. El solicitante debe aportar “lo antes posible” todos los elementos que fundamenten su caso (documentos de identidad, antecedentes, itinerario, motivos de persecución o riesgo) y cooperar con las autoridades, proporcionando huellas dactilares, fotografía y datos de contacto.

Desde la presentación de la solicitud, la persona tiene derecho a:

• Ser documentada como solicitante de protección internacional,
• Asistencia jurídica gratuita e intérprete (también reconocida en la Ley Orgánica 4/2000 en todos los procedimientos de protección internacional),
• Suspensión de cualquier proceso de devolución, expulsión o extradición hasta que se resuelva sobre su solicitud o ésta no sea admitida,
• Acceso a prestaciones sanitarias y sociales específicas en el marco del sistema de acogida regulado por el Real Decreto 220/2022.

d) Admisión a trámite e inadmisibilidad

El Ministerio del Interior puede acordar la no admisión a trámite si España no es competente (por normas de la UE o convenios internacionales) o por razones como que el solicitante ya es refugiado en un tercer Estado seguro, procede de un “tercer país seguro”, reitera una solicitud ya denegada sin nuevos elementos o es nacional de un Estado miembro de la UE. En frontera, estos criterios se aplican con plazos abreviados, pero siempre con resolución motivada y con posibilidad de revisión.