S'eleva a 57 el nombre d'immigrants falleguts durant l'entrada massiva a Ceuta

A la frontera terrestre entre Ceuta i el Marroc coexisteixen dos canals legals per treure del territori immigrants en situació irregular: la devolució prevista a la Llei d'Estrangeria (aplicable a tot el territori) i el rebuig a la frontera específic per a Ceuta i Melilla, introduït per la Llei de Seguretat Ciutadana. Ambdós han de respectar la normativa internacional de drets humans, el dret d'asil i el control judicial exigits pel Tribunal Constitucional, però s'articulen de manera diferent i es recolzen a més en l'acord de readmissió amb el Marroc de 1992.

1. Marc normatiu bàsic

El règim jurídic es recolza, essencialment, en tres peces:

• Llei Orgànica 4/2000, sobre drets i llibertats dels estrangers (Llei d'Estrangeria), que regula l'expulsió i la devolució de qui intenten entrar il·legalment o vulneren una prohibició d'entrada. Pot consultar-se al BOE: Llei Orgànica 4/2000.
• Llei Orgànica 4/2015, de protecció de la seguretat ciutadana, que afegeix a la Llei d'Estrangeria la disposició addicional desena, “Règim especial de Ceuta i Melilla”, regulant el rebuig a la frontera de qui intenten superar la tanca. Text a Llei Orgànica 4/2015.
• Acord hispano-marroquí de readmissió de 13 de febrer de 1992, que fixa com es demana i executa la readmissió d'estrangers que van entrar irregularment des del territori marroquí. La seva aplicació provisional està a Acord Espanya–Marroc 1992 i la seva entrada en vigor a nota d'entrada en vigor.

2. Rebuig a la frontera a Ceuta (disposició addicional 10a)

La disposició addicional desena de la Llei d'Estrangeria, introduïda per la Llei Orgànica 4/2015, estableix que:

• Els estrangers detectats “a la línia fronterera de Ceuta o Melilla mentre intenten superar els elements de contenció fronterers per creuar irregularment la frontera podran ser rebutjats per impedir la seva entrada il·legal a Espanya”.
• “En tot cas, el rebuig es realitzarà respectant la normativa internacional de drets humans i de protecció internacional de la qual Espanya és part”.
• Les sol·licituds de protecció internacional s'han de formalitzar als llocs habilitats als passos fronterers i tramitar conforme a la normativa d'asil.

El Tribunal Constitucional, a la STC 172/2020 i la STC 13/2021, ha declarat conforme a la Constitució aquest règim, però només si s'interpreta amb tres condicions clau (que el propi BOE recull com a interpretació obligada):

• Aplicació a entrades individualitzades, no a automatismes massius sense identificació mínima.
• Ple control judicial sobre les actuacions frontereres.
• Respecte efectiu de les obligacions internacionals, inclòs el principi de no devolució i l'accés a protecció internacional.

En la pràctica, el rebuig a la frontera és una actuació molt immediata, executada per les Forces i Cossos de Seguretat, però jurídicament ha de permetre la identificació bàsica de la persona, la detecció de menors i possibles sol·licitants d'asil, i quedar sotmesa a la possibilitat de control per jutges i tribunals.

3. Devolució a la frontera (Llei d'Estrangeria)

La Llei Orgànica 4/2000 regula la devolució (diferent de l'expulsió) per supòsits d'entrada o intent d'entrada irregular:

• No és necessari obrir un expedient d'expulsió “per a la devolució dels estrangers” que:
  • Havent estat expulsats, contravinguin la prohibició d'entrada a Espanya.
  • “Pretenen entrar il·legalment al país”.
• La devolució és acordada per l'autoritat governativa competent per a l'expulsió.
• Si no pot executar-se en un termini de 72 hores, s'ha de sol·licitar al jutge la mesura d'internament (ingrés en un CIE) prevista per als expedients d'expulsió.
• Si la persona presenta una sol·licitud de protecció internacional trobant-se en algun d'aquests supòsits, “no podrà dur-se a terme la devolució fins que s'hagi decidit la inadmissió a tràmit de la petició”.
• Les dones embarassades no poden ser retornades quan la mesura suposi un risc per a la gestació o la salut de la mare.
• Cada devolució per intent d'entrada il·legal comporta una prohibició d'entrada a Espanya per un termini màxim de tres anys.

Encara que els articles concrets sobre procediment sancionador i recursos no es reprodueixen en els extractes citats, la pròpia Llei d'Estrangeria remet al règim general del procediment administratiu sancionador: resolució motivada, notificació, informació de recursos i control judicial posterior. Tot això s'aplica també a les decisions de devolució.

4. Paper de l'acord de readmissió amb el Marroc

L'Acord de 1992 estableix que les autoritats frontereres de l'Estat requerit (Marroc) hauran de readmetre, a petició d'Espanya, a nacionals de tercers països que haguessin entrat il·legalment en territori espanyol procedents del Marroc, sempre que Espanya ho sol·liciti en els 10 dies posteriors a l'entrada irregular i es provi la seva procedència des de territori marroquí. El certificat d'acceptació documenta la identitat i la situació de l'estranger.

Sobre aquesta base, les decisions espanyoles de rebuig a la frontera o devolució s'executen materialment mitjançant l'entrega de la persona a les autoritats marroquines conforme a les regles i terminis de l'acord, sense perjudici de les obligacions espanyoles de respectar el dret d'asil, el principi de no devolució i les garanties específiques per a col·lectius vulnerables.

L'Estatut d'Autonomia de Ceuta atribueix al President de la Ciutat un conjunt de competències molt concentrades en tres plans: la representació màxima institucional de la Ciutat, la direcció política i executiva a través del Consell de Govern i la presidència de la pròpia Assemblea. Segons la Llei Orgànica 1/1995, el President presideix l'Assemblea i el Consell de Govern, dirigeix i coordina l'activitat d'aquest últim, nomena i separa els consellers i ostenta la “suprema representació” de la Ciutat. A més, pot plantejar qüestions de confiança i delegar temporalment algunes de les seves funcions executives en membres del Consell de Govern.

Marc legal bàsic en l'Estatut d'Autonomia

Les competències específiques del President de la Ciutat Autònoma de Ceuta estan regulades a la Llei Orgànica 1/1995, de 13 de març, d'Estatut d'Autonomia de Ceuta, publicada al BOE com a Estatut d'Autonomia de Ceuta. En el text es configura el President com un dels òrgans institucionals de la Ciutat, juntament amb l'Assemblea de Ceuta i el Consell de Govern.

En el passatge central de l'Estatut relatiu a aquesta figura, s'estableix expressament que:

• Presideix l'Assemblea de Ceuta.
• Presideix el Consell de Govern, “l'activitat del qual dirigeix i coordina”.
• Ostenta la suprema representació de la Ciutat de Ceuta.
• Nomena i separa els consellers del Consell de Govern.
• Pot delegar temporalment funcions executives pròpies en alguns membres del Consell.
• Ostenta també la condició d'Alcalde.

A més, es recull que el President serà elegit per l'Assemblea de Ceuta d'entre els seus membres i nomenat pel Rei, encara que això es refereix més a la seva designació que a les seves competències materials.

Competències com a màxima representació institucional

En atribuir-li la “suprema representació de la Ciutat”, l'Estatut converteix el President en la principal autoritat política de Ceuta davant l'Estat, altres comunitats i ciutats autònomes i davant tercers (institucions, organismes, etc.). Aquesta competència de representació es projecta sobre:

• Relacions institucionals amb el Govern de la Nació i altres nivells territorials.
• Signatura de convenis o acords en nom de la Ciutat quan així ho prevegi la normativa.
• Presència en actes oficials com a primera autoritat de la Ciutat.

No es detallen exhaustivament a l'Estatut totes les manifestacions d'aquesta representació, però el caràcter de “suprema” implica que cap altre òrgan de la Ciutat ostenta una representació superior.

Direcció política i executiva del Govern de la Ciutat

L'Estatut defineix el Consell de Govern com l'òrgan col·legiat que exerceix les funcions executives i administratives de la Ciutat, integrat pel President i els consellers. Dins d'aquest esquema, les competències específiques del President són:

• Direcció i coordinació de l'activitat del Consell de Govern, cosa que significa fixar prioritats polítiques, ordenar l'acció de govern i assegurar la coherència entre les diferents àrees.
• Nomenament i separació lliure dels consellers, “donant compte a l'Assemblea”, cosa que li atorga un control directe sobre la composició de l'Executiu.
• Delegació temporal de funcions executives pròpies en alguns membres del Consell, permetent redistribuir tasques o reforçar determinades àrees en moments concrets.

A més, en un altre precepte s'estableix que el President, prèvia deliberació del Consell de Govern, pot plantejar davant l'Assemblea una qüestió de confiança sobre el seu programa o una declaració de política general. Si la confiança no és atorgada, el President ha de presentar la seva dimissió, obrint-se un nou procés d'elecció. Aquesta facultat és clau en la relació política entre l'Executiu (Consell de Govern) i el Legislatiu (Assemblea).

Competències en relació amb l'Assemblea

En l'àmbit parlamentari, l'Estatut estableix que “el President de la ciutat de Ceuta presideix l'Assemblea”, de manera que exerceix, entre altres, les següents funcions lligades a aquesta presidència:

• Direcció dels debats i ordre de les sessions, d'acord amb el Reglament de l'Assemblea.
• Convocatòria de les sessions ordinàries i extraordinàries, en els termes que fixa el propi Estatut i el Reglament, encara que aquest matisa els detalls procedimentals.
• Actuació com a figura central en l'organització interna de l'Assemblea, en presidir també la Mesa, segons el propi Estatut.

A més, com a President de l'Assemblea i alhora cap de l'Executiu local, disposa d'una posició institucional especialment forta en l'articulació entre la funció normativa de l'Assemblea i l'execució de les seves decisions per part del Consell de Govern.

Condició d'Alcalde i singularitat institucional

L'Estatut afegeix un tret singular: el President “ostenta també la condició d'Alcalde”. Això reflecteix la naturalesa híbrida de Ceuta com a ciutat amb funcions pròpies de comunitat autònoma i de municipi. La conseqüència pràctica és que el President acumula competències típiques d'un alcalde (en els termes que resultin aplicables de la legislació de règim local) juntament amb les pròpies d'un president autonòmic, encara que el detall d'aquestes competències locals ve determinat per la Llei de bases de règim local i les normes de desenvolupament, no per l'Estatut.

En resum, el President de la Ciutat Autònoma de Ceuta concentra la capçalera de l'Executiu, la presidència del Legislatiu i la màxima representació institucional, amb facultats decisives de nomenament, coordinació del govern, plantejament de qüestions de confiança i direcció de l'activitat política de la Ciutat, tal com defineix l'Estatut d'Autonomia vigent.

La legislació espanyola permet demanar protecció internacional encara que la persona hagi entrat de forma irregular, i estableix expressament que aquesta entrada no pot ser sancionada si es reuneixen els requisits per ser beneficiària. Els requisits materials (qui pot ser refugiat o beneficiari de protecció subsidiària i qui queda exclòs) es regulen a la Llei 12/2009. Els requisits formals (com, on i en quin termini es sol·licita, i quins efectes té sobre l'expulsió o devolució) també es troben en aquesta llei, complementada per la normativa d'estrangeria, en especial la Llei Orgànica 4/2000, reformada per la Llei Orgànica 2/2009, i pel sistema d'acollida regulat en el Reial Decret 220/2022.

1. Requisits materials: qui té dret a protecció

a) Estatut de refugiat (dret d'asil)

Segons la Llei 12/2009, és refugiat la persona nacional de país no comunitari o apàtrida que, per fundats temors de persecució per motius de:

• Raça,
• religió,
• nacionalitat,
• opinions polítiques,
• pertinença a determinat grup social,
• gènere, orientació sexual o identitat sexual,

es troba fora del seu país i no pot o, a causa d'aquests temors, no vol acollir-se a la protecció d'aquest Estat (o tornar al país de residència habitual en el cas d'apàtrides), sempre que no concurrin causes d'exclusió o denegació.

La llei concreta què es considera acte de persecució: violència física o psíquica (inclosa sexual), mesures legislatives o administratives discriminatòries, penes desproporcionades, denegació de tutela judicial amb efectes discriminatòries o processaments per negar-se a participar en conflictes on es cometessin crims internacionals.

b) Protecció subsidiària

Per a qui no reuneix els requisits de refugiat, però s'enfronta a un risc real de patir danys greus en cas de retorn, la Llei 12/2009 defineix com a “danys greus”:

• Condena a pena de mort o risc d'execució,
• tortura o tractes inhumans o degradants,
• amenaces greus contra la vida o integritat de civils motivades per violència indiscriminada en conflictes armats interns o internacionals.

c) Causes d'exclusió i denegació

La Llei 12/2009 exclou de l'asil i protecció subsidiària, entre altres supòsits, a qui hi hagi motius fundats per considerar que:

• Han comès delictes contra la pau, de guerra o contra la humanitat,
• Han comès fora d'Espanya delictes greus (segons el Codi Penal) que afectin la vida, llibertat, indemnitat o llibertat sexual, integritat o patrimoni, quan hi hagi violència, intimidació o delinqüència organitzada,
• Són culpables d'actes contraris a les finalitats i principis de l'ONU,
• Constitueixen un perill per a la seguretat d'Espanya o per a l'ordre públic.

En aquests casos la protecció es denega o es revoca, fins i tot si concurren motius de persecució o danys greus.

2. Requisits formals: sol·licitud després d'entrada irregular

a) Dret a sol·licitar i efectes de l'entrada irregular

La Llei 12/2009 reconeix que les persones nacionals no comunitàries i apàtrides presents en territori espanyol tenen dret a sol·licitar protecció internacional. El seu article sobre l'inici del procediment estableix que la compareixença per demanar protecció s'ha de fer:

• “Sense demora i, en tot cas, en el termini màxim d'un mes des de l'entrada en territori espanyol o des que es produeixin els fets que justifiquen el temor de persecució o danys greus”.

I afegeix un punt clau: “A aquests efectes, l'entrada il·legal en territori espanyol no podrà ser sancionada quan hagi estat realitzada per persona que reuneixi els requisits per ser beneficiària de la protecció internacional prevista en aquesta Llei.” És a dir, l'entrada irregular no impedeix demanar asil ni pot donar lloc a sanció si es compleixen els requisits de protecció.

En coherència, la Llei Orgànica 4/2000 assenyala que les exigències generals de visat i altres requisits d'entrada “no seran d'aplicació als estrangers que sol·licitin acollir-se al dret d'asil en el moment de la seva entrada a Espanya”, remetent el seu tractament a la normativa específica d'asil.

b) Lloc i manera de presentació

La sol·licitud s'inicia amb la compareixença personal de l'interessat “als llocs que reglamentàriament s'estableixin”, o mitjançant representant si té una impossibilitat física o legal, havent de ratificar-se després. La llei preveu diferents escenaris:

• En territori: sol·licitud ordinària davant les autoritats competents.
• A la frontera (quan no es reuneixen requisits d'entrada): s'apliquen terminis molt breus i el Ministeri de l'Interior pot inadmetre o denegar en quatre dies, amb possibilitat de petició de reexamen.
• En Centres d'Internament d'Estrangers: la tramitació s'equipara a la prevista per a les sol·licituds a la frontera i, si s'admet a tràmit, es segueix pel canal d'urgència.

c) Documentació, entrevista i drets processals

La sol·licitud es formalitza mitjançant entrevista personal individual, amb confidencialitat i, quan sigui necessari, amb tracte diferenciat per raó de sexe o altres circumstàncies. El sol·licitant ha d'aportar “tan aviat com sigui possible” tots els elements que fonamentin el seu cas (documents d'identitat, antecedents, itinerari, motius de persecució o risc) i cooperar amb les autoritats, proporcionant empremtes dactilars, fotografia i dades de contacte.

Des de la presentació de la sol·licitud, la persona té dret a:

• Ser documentada com a sol·licitant de protecció internacional,
• Assistència jurídica gratuïta i intèrpret (també reconeguda a la Llei Orgànica 4/2000 en tots els procediments de protecció internacional),
• Suspensió de qualsevol procés de devolució, expulsió o extradició fins que es resolgui sobre la seva sol·licitud o aquesta no sigui admesa,
• Accés a prestacions sanitàries i socials específiques en el marc del sistema d'acollida regulat pel Reial Decret 220/2022.

d) Admissió a tràmit i inadmissibilitat

El Ministeri de l'Interior pot acordar la no admissió a tràmit si Espanya no és competent (per normes de la UE o convenis internacionals) o per raons com que el sol·licitant ja és refugiat en un tercer Estat segur, procedeix d'un “tercer país segur”, reitera una sol·licitud ja denegada sense nous elements o és nacional d'un Estat membre de la UE. A la frontera, aquests criteris s'apliquen amb terminis abreujats, però sempre amb resolució motivada i amb possibilitat de revisió.