20 de marzo de 2025. Pleno del Congreso. La bancada del Grupo Popular protesta contra Alfonso Rodríguez Gómez de Celis, vicepresidente primero del Congreso, que preside la sesión en ausencia de Francina Armengol. Pasan los segundos, el ambiente se caldea y algunos de los diputados comienzan a golpear con las manos sus escaños. Al final, casi todos los parlamentarios del PP se ponen en pie al tiempo que suben los decibelios.
Los populares pedían una votación en el Pleno, en cumplimiento del artículo 68.1 del Reglamento de la Cámara, para alterar el orden del día de la sesión, algo que también demandaban ERC y Junts. Frente a ellos, los socialistas, que se habían opuesto al cambio tanto en la Junta de Portavoces, previa al pleno, como en la propia sesión, a través de su portavoz Patxi López, que tachó la petición de «preocupante cambio en las reglas del juego». Gómez de Celis prosiguió con la sesión sin acceder a que el Pleno se pronunciara sobre el tema. Se hizo así para evitar un precedente por el que una mayoría podría eliminar un punto del orden del día, según justifican desde fuentes del PSOE en la Mesa.
La escena ha sido el culmen de una semana de tensión en las Cortes, la desencadenada tras la última reunión de la Mesa del Congreso, en la que la mayoría de PSOE y Sumar acordaban eliminar dos modificaciones introducidas por el Senado en el Proyecto de Ley de prevención de desperdicio alimentario. La decisión, sin precedentes en democracia, se habría tomado en contra de la propuesta técnica del Letrado Mayor de la Cámara, que habría advertido de forma oral de que era contraria a la doctrina del Constitucional, según manifiestan fuentes del Grupo Popular en el Congreso. Una escalada en la confrontación que los dos principales partidos protagonizan desde el inicio de la legislatura a través de las dos Cámaras que forman las Cortes Generales.
En esta ocasión, la forma de proceder por unas enmiendas tramitadas en el Senado en contra del criterio del Gobierno ha llevado el enfrentamiento hasta el límite de que en el PP no descartan ningún escenario, incluso el de querellarse contra algunos miembros de la Mesa, como aseguran fuentes del Grupo en el Senado. ¿Cómo se ha llegado a este nuevo choque institucional, con acusaciones de prevaricación por parte de los populares contra el órgano rector de la Cámara Baja, que a juicio de la oposición habría obviado el procedimiento reglamentario y la doctrina del Tribunal Constitucional?
Demócrata reconstruye todo el proceso y pone en contexto los argumentos jurídicos que las partes implicadas —el Gobierno y las Mesas del Congreso y el Senado— esgrimen en defensa de su actuación.
PP y Junts moldean la ley en el Congreso
A comienzos de 2024, el Gobierno enviaba al Congreso su Anteproyecto de Ley sobre prevención de las pérdidas y el desperdicio alimentario. Pasó cuatro meses en periodo de enmiendas y en vísperas de Navidades, el 19 de diciembre, el Pleno daba su apoyo a la ley. El texto remitido al Senado desde la Cámara Baja incluía varias modificaciones sustanciales respecto al anteproyecto aprobado por el Gobierno.
PP, Vox y Junts aunaron sus votos para incluir las campañas agrícolas dentro de las excepciones a la contratación temporal en el Estatuto de los Trabajadores, aplicar un tipo del 0% a las donaciones para la compra de alimentos, excluir a ciertos negocios de la obligación de contar con un plan de prevención de pérdidas y desperdicio o suprimir la conversión de la Agencia de información y control alimentarios en una agencia estatal que se encargara de la inspección de la cadena alimentaria.
Quíteme esas enmiendas. Primer aviso
26 de diciembre de 2024. La versión del proyecto de ley aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados entra en el Senado. Se abre en ese momento el plazo para presentar enmiendas o propuestas de veto, hasta el 7 de febrero de 2025, periodo que se extendió hasta el 13 de febrero por petición del Grupo Popular.
18 de febrero de 2025. Una vez calificadas las enmiendas registradas, desde la Cámara Alta se mandan al Gobierno todas ellas, para que, a efectos del artículo 134.6 de la Constitución Española (CE), «pueda manifestar su conformidad o disconformidad con su tramitación, si en su opinión supusiese aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios», tal y como obliga el procedimiento legislativo recogido en la Carta Magna y se concreta en el artículo 151 del Reglamento del Senado.
LA POTESTAD DEL GOBIERNO SOBRE LA TRAMITACIÓN DE ENMIENDAS
La CE, en su artículo 134, reserva al Ejecutivo la capacidad y obligación de presentar anualmente ante el Congreso los Presupuestos Generales del Estado. Dentro de esa reserva, el art. 134.6 deja claro que "toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación". El desarrollo de este derecho se lleva a cabo en el Reglamento de cada Cámara, donde se articula el procedimiento adecuado.
20 de febrero de 2025. El Gobierno comunica al Senado que «no presta la conformidad para su tramitación» a nueve enmiendas por entender que una eventual aprobación de las mismas podría «suponer disminución de ingresos presupuestarios». Se trata de propuestas de modificación al proyecto de ley presentadas por Junts, ERC y el PP.
La Mesa del Senado desoye al Ejecutivo
25 de febrero de 2025. En su reunión semanal, la Mesa de la Cámara Alta acuerda «rechazar la disconformidad del Gobierno a las enmiendas» porque «se aprecia que el criterio utilizado está manifiestamente infundado». La decisión se adopta con el voto a favor de los cuatro miembros del PP y la oposición de los tres representantes del PSOE.
Desde el órgano rector se argumenta que no se justifica «cómo se ha estimado el importe (…) de impacto económico (…) Sin ninguna fundamentación que aclare cómo se ha realizado su cálculo«; que no se indica «el año del presupuesto al que pertenece la partida presupuestaria» afectada; o que «la potestad reconocida en el artículo 134.6 de la CE» queda «unida al cumplimiento (…) de su obligación de presentar anualmente unos presupuestos», por lo que «cabe rechazar el ejercicio de esta facultad» por referirse a un «presupuesto desfasado».
En defensa de su posición, el acuerdo de la Mesa, sostenido por una nota de la Letrada Mayor de la Cámara, hace referencia a jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) en relación con la facultad constitucional del Ejecutivo sobre enmiendas que afecten a ingresos y créditos. Y así, es.
Existe numerosa doctrina del Constitucional que interpreta en el sentido de delimitar la capacidad de veto presupuestario por parte del Gobierno. Esta puede resumirse en que la incidencia de las enmiendas sobre el presupuesto del Estado debe ser real y efectiva, quedar acotada en el tiempo al presupuesto anual vigente y se debe motivar de forma que en el rechazo se incluya la identificación de las partidas presupuestarias concretas afectadas.
En el escrito con el que la Secretaría de Estado de Relaciones con las Cortes traslada su desacuerdo con la tramitación de las enmiendas con número 5 y 109, 32, 33, 34 y 45, 36, 104 y 110 , se incluye una cuantía estimada de los efectos que cada una de ellas tendría y se señala una aplicación presupuestaria.
Detengan las enmiendas. Segundo aviso
26 de febrero de 2025. Rechazada la disconformidad del Gobierno por parte de la Mesa y comunicada al propio Ejecutivo, esa tarde el secretario de Estado de Relaciones con las Cortes y Asuntos Constitucionales registra en la Cámara Alta un escrito dirigido a su presidente, Pedro Rollán. En él se pide, «al ampro de lo dispuesto en el artículo 151.5 del Reglamento del Senado, que resuelva la controversia que se ha suscitado» al tiempo que se reitera en los argumentos ya manifestados para justificar la negativa a la tramitación de las enmiendas.
Rollán se mantiene en su postura
27 de febrero de 2025. Rollán dicta una resolución por la que mantiene el acuerdo de la Mesa del día 25 de febrero. Lo hace en virtud del artículo 151.5 del Reglamento, por el que corresponde al presidente «la resolución de las controversias sobre la calificación de las proposiciones de ley y enmiendas, y la de los incidentes que puedan surgir en el procedimiento contemplado en el presente artículo».
Se incorporan cuatro enmiendas de las «vetadas»
27 de febrero de 2025. Reafirmada la negativa de la Mesa a tener en cuenta el criterio manifestado por el Gobierno, la Comisión de Agricultura, Ganadería y Alimentación del Senado emite su dictamen del informe de ponencia elaborado sobre el Proyecto de Ley de desperdicio alimentario. Se incluyen como transaccionales las enmiendas de Junts y ERC (números 5, 109 y 110), para que las instalaciones que usan purines para generación de energía puedan seguir beneficiándose del régimen de retribución transitorio para las plantas de cogeneración que hayan finalizado su vida útil. La medida tendría un coste de 71 millones para la Administración Central, según alegó el Gobierno.
12 de marzo de 2025. El Pleno del Senado aprueba el dictamen sobre el proyecto de ley. Durante las votaciones se incorporan algunas modificaciones más, entre ellas la enmienda del PP (nº 104) por la que se rebaja el IVA a alimentos básicos y a la compra de semillas y pastas alimenticias, con un impacto recaudatorio de 946 millones de euros, según la estimación del Ejecutivo.
Así, queda lista la versión del Proyecto de Ley de desperdicio alimentario con los cambios incorporados por la Cámara Alta, texto que se remite al Congreso (lo que se conoce como mensaje motivado de con las enmiendas del Senado).
Retiren las enmiendas. Tercer aviso
Aprobado por el Pleno del Senado, el mensaje motivado con las enmiendas de esta Cámara debía seguir su cauce habitual: ser debatido en el Pleno del Congreso, para que este se pronuncie en el sentido de si se mantienen o no cada una de las modificaciones introducidas en el texto tras su paso por la Cámara Alta. Sin embargo, el Ejecutivo no se da por vencido y hace un tercer intento porque queden fuera las enmiendas a las que manifestó su rechazo. De esta forma, comunican su disconformidad al Congreso.
Armengol interviene la capacidad legislativa del Senado
18 de marzo de 2025. Reunión semanal de la Mesa. La mayoría formada por los tres miembros del PSOE y los dos de Sumar acuerdan que «no procede [la] tramitación por el Pleno» de las enmiendas señaladas por el Ejecutivo. El órgano adoptaba así una decisión por la que no se respeta la integridad del texto del Senado y dos de los cambios introducidos por esa Cámara son eliminados, de forma que el Pleno del Congreso no tendrá oportunidad de pronunciarse sobre ellos.
En paralelo, el último Consejo de Ministros ha iniciado el proceso hacía el conflicto de atribuciones con el Senado
El presidente del Senado, conocida la decisión de la Mesa, envía una carta a su homóloga en la Cámara Baja, Francina Armengol. En el texto, consultado por este diario, afirma que «la gravedad de esta actuación no tiene precedentes», al tiempo que la considera contraria a la CE y los reglamentos de las cámaras. Termina la misiva rogándole que revoque la exclusión de las dos enmiendas introducidas por la Cámara Alta, «sin que queden de ningún modo (…) sustraídas al debate y votación del Pleno del Congreso».
Ese mismo día, el Consejo de Ministros acuerda un requerimiento para exigir al Senado que revoque el acuerdo de la Mesa del 25 de febrero y la resolución de su presidente del 27 del mismo mes, que rechazaban la disconformidad del Gobierno con las susodichas enmiendas. En el texto del acuerdo, firmado por el ministro de Presidencia, Justicia y Relación con las Cortes, Félix Bolaños, se rebaten los argumentos de la Mesa del Senado.
Dos vías para resolver el problema
La decisión del Consejo de Ministros ha abierto el camino hacía el conflicto de atribuciones con el Senado, el recurso contemplado en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para dirimir controversias entre ciertas instituciones. Una opción lenta, con el TC como árbitro, pero contemplada en el ordenamiento jurídico.
Más incierta es la vía transitada por la Mesa del Congreso. Sus efectos han sido inmediatos y el proyecto de ley ya está aprobado definitivamente sin las enmiendas que no gustaban al Gobierno, pero las repercusiones que puede tener ese acto son inciertas. Fuentes socialistas de la Mesa se escudan en que esta era la manera de salvaguardar la potestad constitucional del Gobierno dada la negativa reiterada de la Mesa del Senado y que la actuación llevada a cabo desde el órgano vendría avalada por la Constitución y por el propio Reglamento del Congreso.
Lo cierto es que, mediante una resolución sin antecedentes, la Mesa del Congreso se ha arrogado una potestad de intervención frente a actuaciones del Senado en el procedimiento legislativo que como tal no está explicitada ni en la Carta Magna ni en el Reglamento de la Cámara Baja.
El Reglamento aplica al procedimiento del Congreso
Si el veto presupuestario alegado por el Gobierno sobre las enmiendas estaba bien motivado y la Mesa del Senado se extralimitó en sus funciones es una cuestión que previsiblemente se resolverá en el TC por la vía del conflicto de atribuciones hacia la que se dirige el Ejecutivo. La otra cuestión, por la que la polémica ha escalado en gravedad, es si la actuación de la Mesa del Congreso se ajusta a Derecho.
El artículo 111 del Reglamento del Congreso, el que desarrolla el procedimiento de actuación para que el Gobierno pueda ejercer su derecho a veto presupuestario, indica en su apartado cuarto que el Ejecutivo «podrá manifestar su disconformidad con la tramitación de enmiendas (…) en cualquier momento de la tramitación, de no haber sido consultado en la forma que señalan los apartados anteriores». ¿Y qué formas son esas? El art. 111. 2 determina que «la ponencia encargada de redactar el informe [de un proyecto o proposición de ley] remitirá al Gobierno (…) las [enmiendas] que a su juicio» puedan impactar sobre los Presupuestos Generales del Estado.
El art. 111.4 abriría una puerta por la que el Ejecutivo podría manifestar su disconformidad «en cualquier momento de la tramitación», siempre que no se haya actuado según la norma. No obstante, no hay que perder de vista que este artículo se encaja en la parte del Reglamento que trata el procedimiento legislativo a su paso por las comisiones y referido a las enmiendas que registran los grupos parlamentarios, mientras que el objeto de controversia es una actuación llevada a cabo en la otra Cámara, el Senado, y contra una decisión tomada por su Pleno.
Cuando Pilar Llop eliminó una enmienda anulando una votación
Como ya se ha indicado arriba, la decisión de la Mesa del Congreso no tiene antecedentes, tal y como aseveran a Demócrata los letrados en Cortes consultados por este medio. Sin embargo, sí hay una actuación con ciertos paralelismos y sobre la que se ha pronunciado el Tribunal Constitucional: la de Pilar Llop, como presidenta del Senado, semanas antes de ser ministra de Justicia, cuando anuló una votación del Pleno del Senado para sacar una enmienda introducida en un proyecto de ley. El asunto fue recurrido ante el TC por el actual vicepresidente primero del Senado y entonces portavoz del Grupo Popular, Javier Maroto, y su entonces compañera Salomé Pradas.
Era junio de 2021, con el PSOE en el Gobierno, pero sin mayoría ni en el Pleno ni en la Mesa de la Cámara Alta. El Senado abordaba el Proyecto de Ley de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal. En un momento de la sesión, todos los grupos salvo el Socialista acuerdan una enmienda transaccional por la que se rebajaría el IVA a las peluquerías, votación que sale adelante durante el pleno.
El objeto de controversia es una actuación llevada a cabo en la otra Cámara, el Senado, y contra una decisión tomada por su Pleno
Así, el mensaje motivado (el texto de la ley aprobado por el Senado) que se debía enviar al Congreso para su validación incluía una bajada impositiva a la que se oponía el Gobierno. Cuando el asunto se trata en la Mesa del Senado, la mayoría de PP y PNV acuerda que no procede aplicar el veto presupuestario.
Finalmente, Pilar Llop resolvería las controversias planteadas en sendos escritos por el Ejecutivo y el Grupo Socialista con dos resoluciones que estimaban las reclamaciones y por las que procedía a declarar la nulidad de la votación por la que se había aprobado la enmienda de bajada del IVA y, en consecuencia, se eliminaba esta del mensaje motivado que se enviaría al Congreso.
Un control «constitucionalmente inviable»
El TC, en su sentencia 167/2023, decidió en noviembre de ese año otorgar el ampara solicitado por Maroto y Pradas. El fallo declaraba que la actuación de la presidenta del Senado había vulnerado sus derechos fundamentales «al ejercicio de las funciones representativas» (art. 23.1 de la CE), «en conexión con el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a través de representantes» (art. 23.2 CE).
El tribunal de garantías, en sus fundamentos jurídicos, acota dentro del procedimiento legislativo la potestad de la presidencia del Senado para plantear y resolver controversias, como le reconoce el artículo 151.5 del Reglamento de la Cámara Alta. Así, para el caso del Senado, el TC entendió que deben solucionarse «antes de que [las enmiendas] sean sometidas a debate y votación en la sesión plenaria y, en todo caso, previamente a que el Pleno en el ejercicio de la función legislativa las incorpore al texto que ha de remitir al Congreso«.
Respecto a la autonomía y capacidad de la presidencia para interpretar el Reglamento, recoge la sentencia que en modo alguna dicha facultad puede «trasmutar en una función fiscalizadora o de control, no atribuida expresamente por la Constitución ni el Reglamento del Senado, del resultado final del ejercicio por el Pleno de la Cámara de su función legislativa». «(…)Tal control no está previsto expresamente en el ordenamiento y, en cuanto implica una suerte de facultad implícita de fiscalización del resultado final de la actividad legislativa por parte de un órgano interno de la Cámara, resulta constitucionalmente inviable.
Las dos vías previstas en el ordenamiento jurídico
La resolución del TC concluye también que ante «posibles irregularidades que se puedan cometer durante la tramitación de un proyecto o proposición de ley en el Senado (…) imputables en última instancia al texto aprobado por el Pleno», podrán corregirse por dos vías:
- Si se han aprobado vetos o introducido enmiendas, «mediante la segunda lectura (…) que ha llevar a cabo el Congreso de los Diputados para su aprobación definitiva».
- A través de los mecanismos legales existentes, como podría ser el conflicto de atribuciones o un recurso ante el Tribunal Constitucional «previstos en nuestro ordenamiento jurídico en los supuestos en los que aquellas irregularidades pudieran llegar a determinar la posible inconstitucionalidad de la ley, en su caso, aprobada, por vicios en el procedimiento legislativo o pudieran vulnerar derechos fundamentales de los miembros de las Cámaras».
Hecho queda
Si el órgano rector de la Cámara Baja estaba legitimado para intervenir de esa manera en el procedimiento legislativo de la Ley de desperdicio alimentario es algo que el TC resolverá ante un más que probable recurso.
Ahora, la Mesa del Congreso tiene que resolver los escritos de reconsideración de su último acuerdo, el de esta semana, registrados por PP, Junts y ERC. Decida lo que decidan, tanto el órgano como los tribunales, la ley ya ha sido aprobada y solo queda su publicación en el BOE para que entre en vigor, sin las controvertidas enmiendas, pero con algún coste. De momento, la Agencia Estatal de Salud Pública, cuya tramitación en el Congreso ha decaído por el voto en contra de PP y Junts.
