QUIÉN ES QUIÉN
A MANO ALZADA
Actualización: en una primera versión se indicaba que se trataba del anteproyecto. El texto al que ha accedido este diario será el que se remita a las Cortes para su tramitación parlamentaria.
Regular la actividad de los grupos de interés, la de los popularmente conocidos como ‘lobbies’. Con ese objetivo el Gobierno ha aprobado, en el Consejo de Ministros, el Proyecto de Ley de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés, a instancias del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, del que es titular Óscar López. [Consulte el documento completo al final de la información]
El texto, al que ha accedido Demócrata, pretende cumplir compromisos adquiridos desde hace años. ¿La última vez? En el Plan de Acción por la Democracia, anunciado por el Ejecutivo el pasado septiembre. viene a dar respuesta a demandas en la materia como las del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa, que lo viene reclamando desde hace más de una década, o las de la Comisión Europea en su último informe sobre el Estado de Derecho (julio 2024).
La propuesta va en la línea del proyecto aprobado en el Consejo de Ministros hace más de dos años, en noviembre de 2022, pero que que no llegó a remitirse a las Cortes antes de que acabara la legislatura, a final de mayo de 2023. El articulado afecta principalmente a los agentes que realicen labores de presión o influencia en políticas públicas, con escasas menciones a obligaciones por parte del personal público, al que en algunos casos se les prohíbe durante dos años el ejercicio del lobby «en ninguna de las materias relacionadas con las competencias del departamento, organismo o entidad en los que prestaron servicios».
El actual proyecto contempla la creación de un Registro de Grupos de Interés, de carácter obligatorio, para relacionarse con el personal público. Además, se fija el proceso de inscripción, una información mínima a incluir, los derechos y obligaciones para los inscritos, el informe de huella normativa y un régimen sancionador.
Las competencias recaen sobre la ya existente Oficina de Conflictos de Intereses, que mantendría su dependencia organizativa y presupuestaria de la Secretaría de Estado de Función Pública, si bien se amplían las atribuciones del órgano y su titular, para quien se limita el mandato, que sería de seis años improrrogables. La iniciativa legislativa da seis meses desde su entrada en vigor para la aprobación de las normas necesarias para la puesta en marcha del Registro y del Estatuto de la Oficina de Conflictos de Intereses.
¿A quién afectará la norma?
La propuesta del Gobierno viene a regular las comunicaciones del personal público y los grupos de interés en el ámbito de la Administración General del Estado (AGE) y de su sector público institucional. Incluye tanto las acciones directas (hechas por sí mismo o mediante un representante) como indirectas (mediante el uso de intermediarios).
A efectos de la futura ley, en el marco de las actividades de influencia sobre el personal público, afectaría a:
- Grupo de interés: personas físicas y jurídicas, así como a agrupaciones sin personalidad jurídica (como pueden ser plataformas, redes, foros y otras formas de acción colectiva), tanto si actúan por cuenta propia o en representación de terceros (artículo 2.1).
No tendrán dicha consideración las Administraciones Públicas y su sector público institucional; organismos y organizaciones públicas internacionales (como por ejemplo, podrían ser agencias de la ONU), incluidas misiones diplomáticas; los partidos políticos y organizaciones sindicales o empresariales, en el ejercicio de funciones constitucionales, o entidades que realicen funciones públicas, como los colegios profesionales (art. 2.2).
- Personal público susceptible de influencia: aquel que «participe en la toma de decisiones públicas, en procesos de elaboración de disposiciones normativas y en la ejecución de políticas públicas».
En concreto, se alude a toda persona considerada alto cargo por el artículo 1.2 de la Ley 3/2015, reguladora del ejercicio del alto cargo de la AGE, como pueden ser miembros del Gobierno y secretarios de estado, subsecretarios o secretarios generales; jefes de misión diplomática permanente; secretarios generales técnico o directores de la AGE ; máximos responsables o altos cargos en entidades el sector público estatal, vinculadas o dependientas de la AGE; de reguladores o supervisores, entre otros (art. 3).
Además, la norma aplicaría a miembros de gabinetes que «prestan funciones de confianza o asesoramiento especial», en los términos del artículo 10 de la Ley del Gobierno, así como personal directivo público y resto de personal de la AGE y el sector público institucional.
¿Qué se entiende por actividades de influencia?
Cualquier comunicación directa o indirecta realizada por un grupo de interés «con el personal público», que pretenda intervenir en «procesos de toma de decisiones públicas o en los procesos de diseño y aplicación de políticas públicas o de elaboración de proyectos normativos» (art. 4.1). Afectará tanto a la acciones desarrolladas a título individual como a las llevadas a cabo en nombre de una entidad o grupo organizado privado, sean en beneficio de intereses propios o de terceros.
De forma detallada se explicitan como actividades de influencia (art. 4.1):
- La organización de reuniones, conferencias, cursos de formación u otros actos a los que asista como invitado o ponente el personal público.
- Proponer el desarrollo de consultas, audiencias u otras iniciativas públicas similares que no estén previstas en normas legales o reglamentarias.
- Organizar campañas de comunicación, plataformas, redes e iniciativas similares dirigidas al personal público.
- Facilitar a personal público documentos relativos a iniciativas públicas, de posición o de enmiendas, así como otros materiales relativos a dichas iniciativas.
No tendrán tal consideración:
- Actividades de entidades privadas en ejecución de funciones o prestación de servicios públicos.
- Actividades de conciliación, mediación y arbitraje.
- Actividades en el ejercicio de derechos constitucionales como el de manifestación, el de reunión o el de petición.
- Participación en órganos colegiados de consultar y participación regulados por normas legales o reglamentos.
- Asesoramiento jurídico o profesional en defensa de intereses afectados por procedimientos administrativos.
- La aportación de documentación, alegaciones o cualquier otra actuación en condición de persona interesada a efectos del artículo 4.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común.
¿Cómo ejercer la actividad de grupo de interés?
Para ello será necesaria la inscripción en el Registro de Grupos de Interés de la AGE y su sector público institucional, de nueva creación, que quedará adscrito a la Oficina de Conflictos de Intereses (OCI).
Sin la inscripción previa no sería posible la interlocución (reuniones, entrevistas o contactos de algún tipo) con el personal público. Antes de cualquier tipo de comunicación, el personal público tiene la obligación de comprobar que la otra parte consta como grupo de interés en el Registro y, si no fuera así, tienen que informarle de la obligatoriedad de inscribirse (art. 7.6).
No obstante, el texto abre la puerta a excepciones: el personal público podrá contactar con un grupo de interés si este deja constancia por escrito de su compromiso de presentar la solicitud de inscripción en un máximo de 72 horas desde la fecha de la comunicación o encuentro. El personal público, por su parte, debe comunicar a la OCI la identidad, intereses y el motivo del contacto (art. 7.7).
La inscripción en el Registro caducará tras tres años sin actualizar o modificar la información declarada en la solicitud de inscripción.
¿Cómo declararse grupo de interés?
Inscribirse será gratuito y se hará a través de solicitud dirigida a la OCI (art. 6). Para ello habrá que cumplimentar un formulario, cuyo contenido será determinado en un futuro reglamento, pero que incluirá al menos la siguiente información (art. 7):
- Nombre y domicilio o razón social del grupo de interés.
- Tipo de organización.
- Datos de contacto.
- Descripción de la finalidad u objeto social.
- Ámbitos de interés del grupo.
- Datos de financiación: referida al último ejercicio contable (personas jurídicas y agrupaciones), diferenciando qué cantidad corresponde al ejercicio de la labor de lobby , así como la cuantía y origen de fondos recibidos de administraciones e instituciones públicas.
- Datos identificativos y cargo de la persona dentro de la organización o agrupación a efectos de la actividad de grupo de presión.
- Indicación de si el grupo de interés está compuesto por «otras entidades o federaciones» o «si el grupo forma parte de alguna de estas».
- Identidad de la persona o grupo de presión que realiza la actividad de influencia en el caso de que se contrate o encargue a un tercero.
Una vez presentada la solicitud, la OCI tiene un plazo de tres meses para resolverla. Transcurrido ese tiempo aplicará el silencio administrativo positivo (se entenderá como estimada).
El Registro de Grupos de Interés
El Registro tendrá carácter público y gratuito, y su funcionamiento será completamente electrónico (art. 5.3). Para su gestión por parte de la OCI, se dotará a esta de una unidad específica que tendrá rango de subdirección general (art. 5.2).
Además de los datos de inscripción y a expensas de lo que se determine en el reglamento que desarrolle la ley, el proyecto fija como datos mínimos: la relación de agentes que ejerzan la labor de lobby, ordenadas por categorías de actividad; las sanciones graves y muy graves, además de las actuaciones en el ejercicio de la función de grupo de interés, en especial las reuniones y contactos mantenidos con el personal público, así como los informes y «cualquier documentación relacionada con la materia sobre la que se ejerce la actividad de influencia» (art. 6).
Los datos serán de acceso general a través del Portal de Transparencia de la AGE y del sitio web de la OCI. Su difusión se hará en formatos reutilizables y los agentes estarán obligados a actualizar la información facilitada al menos una vez al año. Se reservará como confidencial la información afectada por razones de seguridad, secreto comercial o industrial (previa apreciación como tal por el personal público correspondiente).
¿Qué implica la inscripción en el Registro?
El alta en el Registro de Grupos de Interés da derecho a presentarse como tal y su difusión pública; permite actuar de forma reglamentaria ante personal público y dejar constancia de sus aportaciones en trámites de información y consulta pública. También se contempla la posibilidad de «formar parte de listas de distribución que se puedan crear para recibir avisos automáticos sobre contenidos, actos y consultas públicos» (art. 8).
Por el lado de las obligaciones, se crea el compromiso de mantener actualizados los datos identificativos del grupo de presión y las personas que actúan en su nombre, la aceptación de que la información facilitada se haga pública, garantizar la publicidad de las reuniones de trabajo y los contactos mantenidos y cumplir el código de conducta recogido en la ley (art. 9).
El Código de conducta
Al margen de códigos de conducta propios o sectoriales, el proyecto de la ley establece unos principios de comportamiento. Más allá del cumplimiento del ordenamiento jurídico, destacar (art. 10):
- La necesidad de informar al personal público de la condición de grupo de interés, así como de la identificación de las personas o entidades a las que representan antes de mantener las comunicaciones.
- Facilitar información exacta y veraz.
- No ofrecer regalos, ni favores o servicios en condiciones ventajosas al personal público.
- No representar intereses contradictorios o adversos «sin el consentimiento informado de las personas o entidades afectadas».
- Garantizar que el personal a su servicio cumple la normativa relativa a prohibiciones e incompatibilidades tras cesar como alto cargo del sector público.
- No difundir información confidencial que pudiera conocerse en el ejercicio de la actividad.
- No plantear ni sugerir al personal público actuaciones que puedan generar un conflicto de interés.
- No hacer uso abusivo del alta en el Registro para darse publicidad, ni dar a entender que la inscripción otorga una comunicación privilegiada o especial ante el personal público.
La huella normativa
Quedará constancia de las actividades que persigan influir en la elaboración y adopción de cualquier proyecto normativo (art. 11). Se harán constar en un informe de huella normativa, que se referenciará en las memorias del análisis de impacto normativo (MAIN). Los informes de huella recogerán la identidad del personal público contactado, las aportaciones y observaciones trasladadas y su preparación correrá a cargo del grupo de interés. Se completará con la identificación del grupo, la fecha de cada contacto y el objetivo del mismo.
El documento se incorporará al expediente de la iniciativa legislativa y se publicará en el Portal de Transparencia de la AGE y en el Registro de Grupos de Interés.
Régimen sancionador
La ley recoge tres tipo de infracciones: leves, graves y muy graves.
- Muy graves: tratar de influir de forma fraudulenta (mediante engaños o dádivas), incitar al personal público a infringir la ley o norma de integridad, la inscripción con datos falsos o la omisión deliberada, dificultar la labor de la OCI, el contacto sin inscripción en al menos dos ocasiones en el plazo de tres meses o la acumulación de dos faltas graves en menos de dos años.
- Graves: Incumplir el código de conducta siempre que no sea considerado muy grave, omitir la condición de grupo de interés en contactos con personal público, mantener contacto ocasional sin estar inscrito, no actualizar la información del Registro cuando corresponda o la acumulación de dos faltas leves en menos de un año.
- Leves: retraso en la actualización de la información, sin causa justificada y por más de diez días desde el requerimiento de la OCI.
Las infracciones muy graves suponen la cancelación de la inscripción y la prohibición de volver a solicitarla durante un máximo de dos años. Las graves, suspensión de la inscripción entre tres y seis meses, mientras que las leves se saldas con un apercibimiento. Las prescripciones de las infracciones será de tres años, dos años y un año, respectivamente (art. 13-14). Solo se harán públicas, cuando sean firmes, las infracciones graves y muy graves.
La Oficina de Conflictos, órganos competente
El mantenimiento del Registro, así como las labores de supervisión y sanción recaen sobre la OCI. En el caso de los procedimiento sancionadores, siempre se iniciarán de oficio por este organismo, por acuerdo de la persona titular. Se establecerá la debida separación entre la instrucción del procedimiento y la resolución del mismo (deben encomendarse a órganos distintos).
La OCI también queda encargada de un informe anual en el que se de cuenta del cumplimiento del Registro de Grupos de Interés. Entre otros contenidos que se determinarán vía reglamento, en él se dará publicidad a las infracciones graves y muy graves.
Para reforzar las atribuciones de la OCI, la disposición final primera del proyecto amplía de forma extensa el artículo 19 de la Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la AGE, el relativo a la Oficina de Conflictos de Intereses.
Entre las novedades, una mención explícita a la prohibición a su personal de solicitar o aceptar instrucciones de ninguna entidad pública ni privada, la adscripción de la Oficina al ministerio que en cada momento tenga las competencias en materia de prevención de conflictos de intereses o la limitación del mandato del director de la OCI, actualmente sin restricciones actualmente, y que pasaría a ser de seis años, sin opción a prórroga.
La misma disposición también reescribe el artículo 15 de dicha ley, para prohibir durante dos años que las personas consideradas alto cargo puedan «realizar actividades profesionales de influencia al servicio o para entidades inscritas en el Registro de Grupos de Interés en ninguna de las materias relacionadas con las competencias del departamento, organismo o entidad en los que prestaron servicios«.
