O novo incêndio florestal em Árchez (Málaga) obriga a confinar 3.800 vizinhos de Cómpeta

La Junta de Andalucía tiene la competencia principal en la prevención, extinción y gestión de las emergencias por incendios forestales en su territorio, tanto desde la óptica forestal como de protección civil. El Estatuto andaluz le atribuye la regulación, planificación, ejecución y la dirección y coordinación de los servicios de protección civil, incluyendo los de prevención y extinción de incendios, mientras que el Estado fija un marco básico de protección civil y política forestal. Esa competencia autonómica se concreta sobre todo en la Ley 5/1999 de incendios forestales, la Ley 2/2002 de Gestión de Emergencias, el Plan INFOCA y el Decreto-ley 2/2023 que impulsa la nueva Agencia de Seguridad y Gestión Integral de Emergencias.

Marco competencial básico

El Decreto 371/2010, que aprueba el Plan de Emergencia por Incendios Forestales de Andalucía (Plan INFOCA), recuerda que el artículo 66.1 del Estatuto atribuye a Andalucía la competencia exclusiva en protección civil, que incluye “la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil, que incluyen los servicios de prevención y extinción de incendios”. A ello añade el artículo 200, que manda elaborar planes de prevención y extinción de incendios forestales y de recuperación de las zonas afectadas (Decreto 371/2010).

Desde la óptica forestal, la Ley 43/2003 de Montes, modificada por la Ley 10/2006 (Ley de Montes; Ley 10/2006), designa a las comunidades autónomas como responsables y competentes en materia forestal, e incide en la coordinación administrativa en prevención y lucha contra incendios.

Planificación y organización: Plan INFOCA

La Ley andaluza 5/1999 de Prevención y Lucha contra los Incendios Forestales tiene por objeto “la defensa de los montes o terrenos forestales frente a los incendios y la protección de las personas y los bienes por ellos afectados”, promoviendo una política activa de prevención, la actuación coordinada de todas las administraciones y la restauración de los terrenos incendiados (Ley 5/1999).

Sobre esa base, el Plan INFOCA, aprobado por el Decreto 371/2010 y modificado por el Decreto 160/2016 (Decreto 160/2016), establece:

• Objeto: fijar las medidas para la detección y extinción de incendios forestales y la resolución de las situaciones de emergencia derivadas de ellos, tanto para el monte como para las personas y bienes afectados.
• Estructura y procedimientos: define la organización y los procedimientos de utilización, coordinación y movilización de los medios y recursos de titularidad de la Junta y de los asignados al Plan por otras Administraciones Públicas y entidades públicas o privadas.
• Dirección del Plan: la Dirección del Plan INFOCA asume la dirección operativa de la emergencia, difunde medidas de autoprotección personal y coordina las actuaciones sobre el terreno.

La Ley 2/2002 de Gestión de Emergencias en Andalucía, modificada por la Ley 2/2023 (Ley 2/2002; Ley 2/2023), configura la protección civil como un servicio público que ordena, planifica, coordina y dirige la gestión de emergencias, y sirve de marco general para integrar los planes especiales como el INFOCA.

Prevención, extinción y mando operativo

En la práctica, las principales competencias de la Junta en incendios forestales son:

• Prevención: desarrollo reglamentario (Reglamento de Prevención y Lucha contra Incendios Forestales, aprobado por el Decreto 247/2001, de 13 de noviembre, y sus modificaciones: [enlace], [enlace]), planificación forestal y de usos del suelo, regulación de quemas, fajas auxiliares, infraestructuras de defensa, etc.
• Detección y vigilancia: organización de los sistemas de detección, vigilancia y análisis (incluido el Puesto de Análisis de Incendios Forestales –PAIF– descrito en el Plan INFOCA).
• Extinción y gestión de la emergencia: mando único sobre los dispositivos de extinción, la movilización de medios terrestres y aéreos propios o adscritos, y la dirección de las operaciones de protección a la población (desalojos, confinamientos, autoprotección).
• Recuperación post-incendio: en coordinación con la política forestal y ambiental, restauración de montes y del entorno afectado, tal como prevé la Ley 5/1999.

El Decreto-ley 2/2023, convalidado en 2023 (Decreto-ley 2/2023; [enlace]), refuerza este esquema al:

• Impulsar un modelo de mando único en protección civil y emergencias.
• Autorizar la creación de la Agencia de Seguridad y Gestión Integral de Emergencias de Andalucía, cuyos estatutos se aprueban por el Decreto 270/2024 (Decreto 270/2024), destinada a unificar operativos que intervienen en emergencias, incluidos los incendios forestales.

Coordinación con el Estado y los ayuntamientos

En el ámbito estatal, la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil (Ley 17/2015) configura un sistema cooperativo donde cada comunidad planifica y dirige sus emergencias, y el Estado actúa cuando existe “interés nacional” o a petición autonómica. El Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales establece cómo se articula ese apoyo y la coordinación de medios estatales, incluidos los “medios extraordinarios” y el Mando Único de Extinción cuando intervienen varias comunidades o medios estatales (Plan Estatal).

La Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales, aprobada por el Real Decreto 893/2013 (Directriz básica 2013), prevé tres niveles de planificación: estatal, autonómico (donde se encuadra el INFOCA) y de ámbito local. Los ayuntamientos participan a través de planes de actuación local y servicios municipales de protección civil y bomberos, que se integran en la estructura del Plan INFOCA y actúan bajo la coordinación de la Junta cuando la emergencia alcanza nivel autonómico.

El Real Decreto-ley 15/2022 refuerza, en clave básica estatal, la necesidad de cooperación interadministrativa y de dispositivos permanentes de prevención, vigilancia y extinción, recordando que también las entidades locales tienen competencias propias en la materia (RDL 15/2022).

Otras normas relacionadas (selección)

El sistema se apoya además, entre otras, en:

• Estrategia Nacional de Protección Civil (Orden PCI/488/2019, actualizada por Orden PJC/1430/2024).
• Medidas laborales y de Seguridad Social tras grandes incendios (Orden TES/443/2022, Orden TES/1223/2021, Orden ISM/707/2021).
• Normas nacionales históricas de incendios forestales y compensaciones económicas (PAPIF 3, PAPIF 2, RD 875/1988, Orden 1980, Reglamento 1972, Reglamento de Montes 1962).

En suma, la Junta de Andalucía planifica (Plan INFOCA y normativa forestal), dirige y coordina la respuesta frente a incendios forestales en su territorio, movilizando sus propios medios y los locales, y solicitando y encajando el apoyo estatal cuando es preciso, dentro del marco de protección civil nacional.

La actuación de los dispositivos de extinción de incendios forestales en España no se regula por una única ley, sino por un bloque normativo que combina la legislación forestal, la de protección civil y emergencias, normas específicas sobre incendios forestales, la regulación de la Unidad Militar de Emergencias (UME) y la normativa de prevención de riesgos laborales. Sobre ese armazón básico estatal se apoyan luego las leyes y planes autonómicos, que son los que organizan en detalle brigadas, retenes y medios terrestres y aéreos de cada comunidad autónoma.

1. Marco forestal básico: Ley de Montes y reformas

La norma central en materia forestal es la Ley 43/2003, de Montes, parcialmente modificada por la Ley 21/2015. Esta ley fija la política forestal básica y dedica parte de su articulado a la prevención y lucha contra los incendios forestales:

• Reconoce a las comunidades autónomas como responsables y competentes en materia forestal y, por tanto, de la organización de los servicios de prevención y extinción.
• Prevé la designación de zonas de alto riesgo de incendio, que deben contar con sus propios planes de defensa y medidas reforzadas.
• Establece la obligación de restaurar los terrenos incendiados y la prohibición de cambio de uso forestal por razón del incendio, con fuertes restricciones a recalificaciones posteriores.
• Fomenta la coordinación entre administraciones y la participación social en la prevención, incluyendo campañas de sensibilización.

Tras los grandes incendios de 2022, el Real Decreto-ley 15/2022 refuerza este marco, modificando la Ley de Montes para:

• Exigir a las comunidades autónomas planes de prevención, vigilancia y extinción que cubran todo su territorio, operativos todo el año y con contenido mínimo reforzado.
• Obligar a definir el diseño general del dispositivo (medios humanos, medios aéreos y terrestres, financiación, organización) y las épocas y zonas de mayor riesgo.
• Establecer un catálogo mínimo de prohibiciones y sanciones ligado a información de riesgo de la AEMET.
• Garantizar legalmente el dispositivo estatal (medios aéreos, BRIF, etc.) del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico como apoyo permanente a las comunidades.

2. Protección civil, planificación y emergencias

Cuando los incendios forestales afectan a personas y bienes no forestales, pasan a ser gestionados como emergencias de protección civil. El marco básico es la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, que:

• Integra la protección civil en la seguridad pública y la política de Seguridad Nacional.
• Configura un sistema cooperativo entre Estado, comunidades autónomas y entidades locales, con planes territoriales y especiales para cada riesgo, incluido el de incendios forestales.
• Refuerza la coordinación, la información y la prevención, creando la Red Nacional de Información sobre Protección Civil y un modelo nacional mínimo de actuación.

Con base en esta ley y en la antigua Ley 2/1985, el Real Decreto 893/2013 aprobó la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales, que fija los requisitos mínimos de los planes estatal, autonómicos y locales (estructura, niveles de emergencia, organización de mandos, coordinación entre servicios, etc.). Aunque esta directriz ha sido parcialmente derogada por el Real Decreto 524/2023 (nueva Norma Básica de Protección Civil), se mantiene aplicable hasta que se apruebe el nuevo instrumento específico.

En desarrollo de esa directriz, el Acuerdo de Consejo de Ministros publicado por la Resolución de 31 de octubre de 2014 aprueba el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales, que regula la organización y procedimientos para el empleo de los medios estatales y el apoyo a los planes autonómicos cuando concurre interés nacional.

3. Dispositivos operativos: Estado, CCAA, entidades locales y UME

La estructura competencial que se desprende de estas normas es, en síntesis:

• Comunidades autónomas: organizan y dirigen los servicios autonómicos de prevención y extinción (brigadas forestales, retenes, autobombas, medios aéreos propios, centros de coordinación). Sus planes especiales de incendios se ajustan a la directriz básica estatal.
• Entidades locales: la propia exposición de motivos del Real Decreto-ley 15/2022 recuerda que, en virtud de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, los municipios tienen competencias en prevención y extinción y en servicios contra incendios y salvamento, que se integran en los dispositivos autonómicos.
• Administración General del Estado: dispone de medios propios (aviones y helicópteros de extinción, brigadas helitransportadas, unidades de apoyo) gestionados por el Ministerio para la Transición Ecológica, y asume la coordinación básica y el apoyo cuando se requiere refuerzo o hay interés nacional.
• Unidad Militar de Emergencias (UME): regulada por el Real Decreto 399/2007, cuenta con su Protocolo de Intervención. Se crea como fuerza conjunta para emergencias graves, y su despliegue se coordina con los medios de las demás administraciones, bajo el marco de la protección civil. El propio real decreto prevé la coordinación con los medios aéreos de incendios operados por Defensa y Medio Ambiente.

4. Seguridad y salud laboral de los dispositivos

En materia de seguridad y salud de brigadas forestales, bomberos forestales y otros intervinientes, se aplica la normativa general de prevención de riesgos laborales, en particular la Ley 31/1995 y sus reales decretos de desarrollo, así como órdenes específicas sobre indemnizaciones por accidentes en trabajos de extinción, como la Orden de 20 de julio de 1987 y normas previas que elevan las indemnizaciones para quienes sufran accidentes colaborando en la extinción de incendios forestales.

Además, el Real Decreto-ley 15/2022 introduce en la Ley de Montes la exigencia de condiciones mínimas de seguridad para las dotaciones, incluyendo equipos de protección individual adecuados para todo el personal que participe en prevención y extinción, y reglas de coordinación entre unidades de distintas administraciones.

5. Papel de la normativa autonómica

Sobre este marco estatal se asienta una extensa normativa autonómica (leyes forestales, leyes de emergencias, decretos de organización de servicios de extinción y planes especiales de protección civil) que concreta la estructura, dotaciones, turnos, procedimientos operativos y jerarquías de los dispositivos de extinción en cada territorio. Esa normativa debe respetar las bases estatales expuestas, pero es la que, en la práctica, regula el trabajo cotidiano de las brigadas forestales, medios aéreos y terrestres autonómicos.