Vulneraciones de fondo y de forma en la Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, la popularmente conocida como Ley de amnistía. Esas son las conclusiones de la Secretaría General del Senado en su pronunciamiento sobre la legalidad del contenido y la tramitación del texto que hasta ahora se ha seguido en el Congreso de los diputados.
El documento se ha elaborado a petición del presidente de la Cámara, Pedro Rollán, que a finales de enero solicitaba a los servicios jurídicos del Senado que analizaran el encaje constitucional del dictamen de la Cámara Baja. El informe, al que ha tenido acceso este diario, ve la luz horas antes de que la Mesa de la Cámara Alta se pronuncie sobre la iniciativa que sigue ahora su curso en el Senado. Entre los asuntos a resolver por la Mesa, los plazos.
CAMBIO DE REGLAMENTO AD HOC Con la llegada del texto de Amnistía al Senado, la Cámara "estrena" la potestad de la Mesa para decidir sobre la tramitación o no de urgencia de proposiciones de ley. El pasado noviembre, la institución, con mayoría absoluta del PP, tramitó en apenas una semana un cambio del Reglamento por el que su Mesa, un grupo parlamentario o 25 senadores podrían solicitar la tramitación ordinaria o de urgencia de PLs. Esta modificación se hizo con la vista puesta en la proposición de amnistía, como así reconocieron varios dirigentes del Partido Popular. Desde el Grupo Socialista, donde se considera inconstitucional el cambio de Reglamento, se presentó un recurso ante el Constitucional.
En origen, la PL llega por el procedimiento de urgencia declarado por el Congreso. No obstante, el Grupo Popular registraba ayer su solicitud para que la tramitación se haga «por el procedimiento legislativo ordinario» y alargar así hasta dos meses su paso por el Senado.
En su calificación inicial por la Mesa del Congreso, la Secretaría General no consideró que la PL incurriera en inconstitucionalidad evidente y palmaria que impidiese admitir a trámite la iniciativa. Ya en la Comisión de Justicia, los letrados adscritos sí entraron a valorar el articulado completo de la proposición registrada por el Grupo Socialista en la Cámara Baja y advirtieron de diversos aspectos, como su posible inconstitucionalidad.
NO CABE RECHAZAR SU TRAMITACIÓN EN LA CÁMARA ALTA Como indica el informe de los servicios jurídicos sobre inconstitucionalidad de la PL de amnistía, la posibilidad de que el Senado no admita la tramitación de la iniciativa legislativa ante un texto con "posibles vicios de inconstitucionalidad" no está prevista en el artículo 90.2 de la Constitución. Dicho precepto de la Carta Magna solo contempla dos escenarios en el Senado para aquellos textos que llegan desde el Congreso: introducir enmiendas u oponerse a ellos mediante veto. En este caso los letrados son claros: "en el marco del procedimiento legislativo, no se encuentra ninguna posibilidad de actuación del Senado frente al Congreso".
El informe de la Secretaría General del Senado
En las consideraciones previas para razonar la pertinencia de un pronunciamiento propio, desde la Secretaría General de la Cámara Alta piden tener en cuenta «las modificaciones sustanciales» que ha sufrido la PL, respecto a su propuesta original, durante la tramitación en el Congreso de los Diputados y recuerdan que es esa versión original sobre la que se elaboró el informe inicial de la Secretaría General del Congreso remitido a la Mesa de la Cámara Baja.
El informe invoca también la autonomía de cada Cámara respecto a la otra, (cada una cuenta con sus propios letrados) para estimar la oportunidad de que «con ocasión de la tramitación de la PL de Amnistía en el Senado, se emitan informes jurídicos propios, que tendrán total autonomía respecto a los emitidos en el Congreso».
Los servicios jurídicos del Senado organizan su análisis trabajo en cinco apartados:
- Las vulneraciones del procedimiento legislativo durante su tramitación en el Congreso.
- La inconstitucionalidad material y formal de la iniciativa.
- La compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea.
- La compatibilidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos.
- Posibles actuaciones en defensa de las atribuciones del Senado como Cámara y de los derechos fundamentales de los senadores.
VULNERACIONES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO DURANTE LA TRAMITACIÓN EN EL CONGRESO
Contra la devolución del dictamen a Comisión
Al parecer de los autores, se han producido «irregularidades (…) durante la tramitación en el Congreso que podrían comportar una nulidad radical«, «por infracción de las reglas esenciales». Así, inciden en vulneraciones que, a su juicio, se han dado en la Cámara Baja, con especial énfasis en la votación final del primer dictamen en el Pleno del Congreso.
- La primera votación de conjunto, el pasado 30 de enero, donde Junts votó en contra, concluyó con 171 síes y 179 noes, y por tanto debería haber puesto punto final a la tramitación. «Una vez que dicha votación resulta rechazada (…) la iniciativa queda rechazada ‘in toto’ [en su totalidad], como decisión final del Pleno del Congreso, y queda, por tanto, decaído el procedimiento legislativo«. Desde ese momento, la PL debería haber comenzado su tramitación de nuevo, según expone el informe.
- La decisión de la Mesa del Congreso de proseguir con la tramitación estaría vulnerando los artículos 79.2 y 81.2 de la Constitución, así como los 131.2 y 79.1 del Reglamento del Congreso. «No solo no se consigue la mayoría absoluta [requerida para leyes orgánicas, como la de Amnistía] para su aprobación, sino que ni siquiera se obtiene una aprobación por mayoría simple (…) una regla general de funcionamiento del parlamento que no contempla ni admite excepción». «Para que un asunto se pueda considerar aprobado es necesario que obtenga en su votación más votos a favor que en contra».
- «La regla de la mayoría, como ha venido a decir el Tribunal Constitucional (TC), constituye un principio estructural del Estado democrático de Derecho«. «Esta votación final, por su carácter total, engloba todas las posibles votaciones anteriores que la iniciativa haya podido tener, por lo cual tiene una cualidad intrínsecamente superior a la votación favorable que antes obtuvo en el Pleno el Dictamen de la Comisión». Para sostener su postura, el documento cita fundamentos jurídicos de las sentencias 136/2011 y 139/2017 del TC.
Discrepancias sobre los precedentes
El informe carga también contra la Nota de la Secretaría General del Congreso «en apoyo de la controvertida interpretación que motiva el acuerdo de la Mesa de 06 de febrero», por el que se decidió devolver el texto a la Comisión de Justicia de la Cámara Baja. Al parecer de la Secretaría General del Senado, el documento elaborado por el órgano homólogo en el Congreso «confunde completamente las fases» del procedimiento legislativo. Se refiere así al paralelismo de la Nota por el que un hipotético rechazo del Congreso tras una nueva votación de conjunto tras aprobarse enmiendas del Senado supondría la ratificación «del texto inicialmente aprobado» y no el rechazo completo del mismo.
Los letrados del Senado señalan en este punto que en el que caso de que así fuera (que en una votación de conjunto en el Congreso tras aceptarse enmiendas del Senado hubiera más noes que síes), en efecto significaría la aprobación del texto inicialmente aprobado por el Congreso. Pero, subrayan, en ese punto «se parte del hecho de que la mayoría absoluta en la votación final» sí se habría alcanzado en una sesión plenaria anterior del Congreso, «cosa que en el que caso que nos ocupa no ha ocurrido» (en alusión a la votación de conjunto del primer dictamen de comisión): «no es que no alcanzara una mayoría absoluta, sino que resultó en un contundente rechazo del texto y por mayoría absoluta».
Respecto a los dos precedentes citados por la Secretaría General del Congreso para respaldar la decisión de la Mesa de devolver el dictamen a Comisión, los letrados del Senado afirman que «no sirven». «Se trataron de supuestos en que las iniciativas, al menos, obtuvieron una votación favorable por mayoría simple». El informe carga también contra la decisión del TC de inadmitir el recurso de amparo interpuesto por el Grupo de Vox: «olvida su propia doctrina».
Infracción del procedimiento de urgencia y falta de un nuevo dictamen
A ojos de los autores del informe, «cabe añadir la posible infracción» del artículo 131.2 del Reglamento del Congreso en relación con los artículos 93 y 94, por los que se regula el procedimiento de urgencia, en concreto por la decisión de ampliar en 15 días más «el plazo que antes se había reducido por la urgencia». «Se difumina la existencia de la urgencia (…) si finalmente se amplían los plazos reducidos hasta la misma duración que hubieran tenido de haberse seguido el procedimiento ordinario».
El otro aspecto de forma sobre el que se pronuncian son los trabajos de la Comisión de Justicia tras ser rechazado el primer dictamen. «El resultado de la segunda Comisión de Justicia ignora la necesaria fase de ponencia y, en sí mismo no puede ser considerado un nuevo dictamen, como exige el artículo 131.2, puesto que no ha sido propuesto por la Ponencia, sino que es solo una modificación del anterior».
ANÁLISIS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD MATERIAL Y FORMAL DE LA INICIATIVA
En este segundo apartado, los letrados desarrollan los que consideran motivos de constitucionalidad de la proposición de ley de amnistía.
- La amnistía no está prevista en la Constitución. El informe alude a que esta se excluyó de forma deliberada. Cita también como apoyo la opinión de la Comisión de Venecia, que aludía «a la controversia que ha suscitado» para que, llegado el momento «regular este asunto explícitamente mediante una enmienda constitucional».
- Los autores encuentran vulneraciones de principios, valores y derechos fundamentales constitucionales recogidos en hasta 11 artículos de la CE, como el valor superior de la justicia; los principios de separación de poderes, igualdad, seguridad jurídica y legalidad penal; así como los derechos fundamentales de tutela judicial efectiva, igualdad ante la ley, a la libertad y la seguridad y al ejercicio de la función representativa.
- Vulneraciones formales, tales como su carácter de ley «singular y no general» o su regulación por Ley Orgánica (por no haber una «previsión expresa en la CE» de que «las amnistías se regulen por ley orgánica», lo que contradice el artículo 81, «que enumera los supuestos que integran el ámbito material» de las LO).
LA COMPATIBILIDAD CON EL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
La inclusión del delito de malversación en el ámbito de cobertura de la amnistía supone para la Secretaría General del Senado la eliminación de su «consideración como infracción penal», aunque se acote en el tiempo y se limite a ciertas personas, una infracción de la directiva comunitaria 2017/1371, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la UE a través del Derecho penal.
En lo relativo a delitos de terrorismo se estaría infringiendo la Directiva 2017/541, relativa la lucha contra el terrorismo, transpuesta al Derecho nacional por la Ley Orgánica 1/2019, puesto que «esta no prevé causa alguna que excepciones la punibilidad en los actos que comprende su definición armonizada».
A ojos de los letrados encargados del documento de la Cámara Alta, la última versión de la PL, que contó con el beneplácito de Junts, «agrava aún más las dudas de constitucionalidad porque pretende evitar la regulación más restrictiva del terrorismo en nuestro Código Penal, mediante la remisión a una directiva que utiliza criterios menos amplios para apreciar el terrorismo». Consideran los juristas que se está ante una «técnica que anula nuestro Código Penal», pero que «no es correcta», pues la directiva «por sí misma no tiene eficacia interna si no se incorporara al Código Penal mediante transposición».
POSIBLES ACTUACIONES JUDICIALES
A modo indicativo, el informe incluye un apartado con posibles actuaciones por parte de la Cámara Alta en el ámbito judicial ante la llegada de un texto «con posibles vicios de inconstitucionalidad».
En primer lugar, se advierte a la institución de que cualquier movimiento en los tribunales debe aguardar a la llegada de la PL al Senado, momento que «determina que la misma se convierta en una iniciativa» de dicha Cámara. Desde se momento, se podría «plantear un conflicto entre órganos constitucionales«, el Congreso y el Senado en este caso, sobre la base de «fraude constitucional».
En la línea de considerar la PL de amnistía una suerte de reforma constitucional encubierta, la Secretaría General estipula que el Congreso, al tramitarla «por el procedimiento legislativo ordinario, está menoscabando la atribución constitucional del Senado de tramitación de las reformas constitucionales reconocida en el Título X de la Constitución y en el Título V del Reglamento del Senado».
Por último, el informe ve margen para que senadores o grupos interpongan ante el TC recurso de amparo fundamentado en la «vulneración del artículo 23 de la CE» alegando «cualquiera de los motivos» indicados las más 50 páginas desarrolladas al respecto, dentro del plazo de tres meses desde que sea firme el acto o resolución que se desee recurrir. Y se apunta a tres actuaciones en concreto:
- El acuerdo de la Mesa del Congreso de calificación y admisión a trámite, «por su errónea calificación de la que deriva toda la tramitación».
- El acto del Pleno del Congreso de aprobación de la PL.
- El acto de la presidenta del Congreso de remisión por el Congreso al Senado de la PL.