QUIÉN ES QUIÉN
A MANO ALZADA
Una vez que se ha producido la toma de posesión del presidente del Gobierno, puede considerarse que se da el pistoletazo de salida real a la legislatura y, sobre todo, a la actividad legislativa de Congreso y Senado. Como ha podido comprobarse, antes de ese momento es posible que los grupos parlamentarios presenten proposiciones de ley, por cuanto es la manifestación por antonomasia de su participación en el proceso de producción de normas con rango de ley.
Lo que está vedado, aunque sea por una norma legal ordinaria, es que el Gobierno en funciones presente proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, por así vedarlo el artículo 21.5.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
La presentación de proposiciones de ley por parte de los grupos parlamentarios, usualmente de la oposición, pero también cabe que lo hagan los de la coalición gubernamental o incluso el grupo parlamentario que sustenta al Gobierno, ha de superar el denominado por la doctrina “veto presupuestario”, expresión con la que trata de sintetizarse la regla contenida en el artículo 134.6 de la Constitución: “Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”.
El ejercicio de la facultad gubernamental, que también se aplica a las enmiendas parlamentarias, supone que el Gobierno considera que la proposición o enmienda de que se trata presenta una evidente afectación a los presupuestos del año en curso, modificando con ello la planificación político-económica que han aprobado las propias Cámaras por medio de la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado.
“Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno”
Pero esa facultad del Gobierno no es incondicionada y, además, ha de superar el filtro de la Mesa de la Cámara respectiva, tal y como prevén, con algunos matices, los Reglamentos de Congreso y Senado. La jurisprudencia constitucional en la materia se encuentra sistematizada en las Sentencias 34 y 44/2018, cuya doctrina ha sido seguida por las Sentencias 39 y 94/2018, 17/2019 y 53/2021.
De un lado, por lo que se refiere a la facultad de veto presupuestario en sí misma considerada, el Tribunal Constitucional examina el ámbito temporal del veto gubernamental y la motivación que el Gobierno ofrece.
Por lo que hace al primer aspecto, se ha asentado como jurisprudencia que todo veto ha de referirse al presupuesto en vigor en cada momento, en coherencia con el principio de anualidad presupuestaria, sin que pueda pretender extenderse a presupuestos futuros, que aún no han sido elaborados por el Gobierno ni sometidos, por tanto, al procedimiento regulado en el artículo 134 de la Constitución. Por consiguiente, el ejercicio de la facultad gubernamental de veto presupuestario se restringe a la afectación de una medida al presupuesto del ejercicio en curso.
Se ha asentado como jurisprudencia que todo veto ha de referirse al presupuesto en vigor en cada momento
Con respecto a la motivación que debe contener la resolución por medio de la que se haga uso de la mencionada facultad, se ha entendido que el Gobierno podrá oponer su veto solo en aquellos casos en los cuales una proposición de ley tenga incidencia directa e inmediata en el presupuesto vigente, esto es, que implique razonablemente un incremento de los créditos o una disminución de los ingresos en el mismo ejercicio presupuestario. Es más, para el Tribunal Constitucional, el Gobierno debe expresar tal incidencia precisando las concretas partidas presupuestarias que se verían afectadas. Por eso se han rechazado los vetos basados en afectaciones hipotéticas o futuras, sin conexión con ingresos y gastos contenidos en el presupuesto en ejecución.
Y por lo que se refiere a las facultades de control de la Mesa respectiva, que entroncan con la defensa de los derechos de los parlamentarios inherentes al artículo 23 de la Constitución, el Alto Tribunal ha entendido que es control reglado de carácter técnico-jurídico, que tiene carácter formal y material.
En cuanto al plano formal, la Mesa ha de verificar que el Gobierno ha dado respuesta expresa y motivada a la remisión de la proposición de ley, a los efectos de mostrar su disconformidad, en su caso, en cuanto a la concurrencia del presupuesto de hecho habilitante (aumento de los créditos o disminución de los ingresos).
En cuanto al control material, las mesas parlamentarias tienen un cierto margen de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria, debiendo verificar la motivación aportada por el Gobierno, pero sin que le corresponda sustituir a aquél en el enjuiciamiento del impacto presupuestario, sino tan solo constatar que tal impacto es real y efectivo y no una mera hipótesis. Si la Mesa aprecia que no se ha justificado la afectación de la iniciativa a los ingresos y gastos contenidos en el propio presupuesto podrá rechazar la disconformidad del Gobierno con la tramitación de la proposición o la enmienda de que se trate.
Las eventuales discrepancias entre estos órganos constitucionales en el ejercicio de sus respectivas facultades habrán de suscitarse ante el Tribunal Constitucional.
SOBRE LA FIRMA Lucas Blanque es letrado del Consejo de Estado, desde 2002, y socio de GC Legal.
