QUIÉN ES QUIÉN
A MANO ALZADA
La regulación del lobby en todo el mundo suele avanzar a golpe de escándalo y esta vez, en España, lo hace a lomos de un difuso Plan de Acción Democrática.
Alguna vez tendrá que ser la definitiva a la hora de regular el lobby en España, por lo que, sin querer generar falsas ilusiones, podemos decir que el Proyecto de Ley de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés podría acabar convertido en la primera ley que regule el lobby en nuestro país, y terminar con un marco normativo disperso, conformado como un puzle de normas autonómicas, locales y sectoriales, que no siempre conviven de manera armónica.
Aunque esperamos que sea la última, no es la primera vez que se intenta regular el lobby en nuestro país. Tras el fallido intento constituyente de constitucionalizar su regulación, hay que esperar a 1991 para, en el contexto del escándalo Juan Guerra, encontrar un impulso a la regulación, en forma de la reforma del delito del tráfico de influencias y un par de proposiciones no de ley (PNL) instando al gobierno a regular este tipo de actividades.
Desde entonces se han ido sucediendo innumerables propuestas y debates cargados de carácter político, entre las que destacan las que se incluyeron en las enmiendas a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. De poco había servido, hasta la fecha, la insistencia de la OCDE, la Comisión Europea en su informe sobre el Estado de Derecho o del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) para que los distintos partidos se pusieran de acuerdo en la necesidad de regular los lobbies y la forma de hacerlo.
Sin embargo, por quedarnos con el vaso medio lleno, los sucesivos fracasos han servido para ir delineando un proyecto que, de aprobarse, pondrá a España en la lista de los países con una regulación del lobby más avanzada.
Tras felicitarnos por los avances de un camino que, en mi caso, comenzó en 1996 con el inicio de mi tesis doctoral sobre la regulación del lobby, y como en Demócrata se ha analizado ya el contenido y las virtudes del Proyecto de Ley, vamos a centrarnos en señalar algunos aspectos del Proyecto que podrían ser mejorados durante la tramitación parlamentaria.
Lo primero tiene que ver con la propia definición de qué es el lobby y a quién podemos considerar grupos de interés y especialmente que grupos son excluidos de esta consideración. El proyecto señala a partidos políticos, sindicatos, asociaciones empresariales y colegios profesionales. Más allá del debate sobre los partidos políticos que son más objetivo que agentes de la influencia, en el resto de los casos, donde la influencia forma parte de su razón de ser, no basta con limitar la exclusión al “ejercicio de sus funciones constitucionales” y la realización de “funciones públicas”.
La dificultad de diferenciar esto, amenaza en la práctica con excluir una buena parte de las actividades de influencia, incentivando la canalización de estas actividades a través de estas organizaciones (como forma de evitar el control). Además, esta excepción genérica puede crear una laguna importante a la aplicación de la ley, y plantear un conflicto cuando encontramos, como ocurre con mucha frecuencia, a alguno de los sujetos excluidos realizando algunas de las actividades de influencia definidas por la ley.
En estas actividades también se podría completar el proyecto, incorporando a la enumeración de actividades propuesta otros intercambios de información como mensajes, correspondencia, llamadas, o reuniones informales, para influir en una decisión pública. Así como otro tipo de actividades indirectas de influencia que no tienen en el personal público su destinatario, muy habituales, como la financiación de asociaciones, think tanks u otras entidades para influir en el debate público o regulatorio.
Tras el fallido intento constituyente de constitucionalizar su regulación, hay que esperar hasta los años noventa para encontrar un impulso a la regulación de los grupos de interés
También en las actividades se plantean exclusiones que pueden dar problemas como el “asesoramiento jurídico o profesional vinculado con procedimientos administrativos”, que puede abrir una puerta para omitir el control de determinadas actuaciones de despachos de abogados que llevan años ofreciendo actividades de influencia en su cartera de servicios.
Además, en lo que se refiere a los sujetos, convendría ampliar el ámbito del personal público susceptible de recibir influencia, incluyendo una referencia genérica a otros empleados públicos con responsabilidad en la toma de decisiones.
El centro de la regulación, en consonancia con el estándar internacional vigente desde la Lobbying Disclosure Act de 1995, es la creación de un registro de grupos de interés, público y obligatorio. Su contenido, más allá de unas referencias genéricas, se deja en manos de un desarrollo reglamentario posterior que, a la luz del derecho comparado, podríamos evitar incorporándolo a la ley, en consideración de su carácter central para la misma.
También se echa en falta un mayor nivel de detalle en lo que se refiere a la forma de publicación de la huella normativa ya que tal y como está redactado no garantiza ni la permanencia en el tiempo ni la publicación en formatos reutilizables, elementos claves.
En especial, sorprende que se establezca una obligación de actualización anual, lo que puede dejar fuera de control actividades relevantes que pueden hacerse públicas una vez adoptada la decisión, esto permitiría un control a posteriori pero no ayudaría a la mejora en la adopción de las decisiones públicas, impidiendo las respuestas de otros actores involucrados, sanas para el ejercicio democrático.
En lo que se refiere al formato del contenido, hay que remitirse la disposición adicional primera apuesta que apuesta por la interoperabilidad del Registro creado por la ley con los registros similares de otras administraciones, una necesidad en España donde, como consecuencia de los retrasos en regular este punto, ya existen registros de índole europeas, Registro de Transparencia de la UE; nacional, como el de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC); autonómicos, como el Registro de Grupos de Interés de Cataluña o el Registro de Transparencia de la Comunidad Autónoma de Madrid; e incluso locales, como el de la ciudad de Madrid.
En este sentido ayudaría reforzar la interoperabilidad estableciéndola como una obligación, así como incorporando la mención de estándares tecnológicos abiertos y la integración con otras herramientas de transparencia, como las agendas de reuniones de los altos cargos, la huella normativa o el Portal de Transparencia de la AGE.
Además, en lo que se refiere a la huella normativa, se plantea vincular cada uno de los cambios que se introduzca durante el proceso a las actuaciones de los grupos, esto supone la simplificación de un proceso complejo y tremendamente subjetivo en el que los cambios no se pueden atribuir de manera automática a una u otra actuación o sujeto. Para alcanzar el mismo objetivo, quizás bastaría con establecer la obligación de publicar, de forma clara, los cambios sufridos por la norma en cada fase del proceso y en paralelo la lista de los que interactuaron con la administración en esa fase, para que cada uno sacara sus consecuencias.
Los sucesivos fracasos han servido para que, de aprobarse este proyecto, España sea uno de los países con una regulación del lobby más avanzada
La gestión del registro, así como la responsabilidad sancionadora, se atribuye a la Oficina de Conflictos de Intereses (OCI) dependiente del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública (art. 5.2). Aunque se aprovecha la ley para clarificar el Estatuto de la oficina, frente a lo establecido en la Ley 3/2015 de 30 de marzo, dotando a la misma de una mayor autonomía e independencia funcional, esta disposición no se ajusta a los estándares internacionales que exigen que la gestión del Registro recaiga sobre órganos verdaderamente autónomos, entendiendo como tal aquellos cuyo director se designe por el Parlamento, no esté adscrito al poder ejecutivo y cuente con recursos suficientes para garantizar su función.
También destaca el establecimiento de un régimen sancionador aplicable a los grupos de interés que incumplan la ley, otra debilidad habitual en las regulaciones de nuestro entorno. En este caso se distingue entre infracciones muy graves, graves y leves con sanciones que van desde la cancelación o la suspensión temporal de la inscripción hasta el mero apercibimiento. Sin embargo, este régimen sancionador es débil y presenta lagunas que permiten eludir la norma.
Destacando la no diferenciación entre el lobista y su cliente, como autor de la infracción; la ausencia de sanciones progresivas por reincidencia; o una mayor presión para evitar que los grupos de interés operen al margen del registro (ya que la ley asume que esto es imposible, pero qué ocurriría si, como sucede en todos los países, se realizan actividades de influencia por parte de sujetos no registrados).
En lo que se refiere a las “puertas giratorias” la ley recoge lo establecido en la Ley 3/2015, a lo que añade la prohibición durante el tiempo establecido, de dos años, de “realizar actividades profesionales de influencia al servicio o para entidades inscritas en el Registro de Grupos de Interés en ninguna de las materias relacionadas con las competencias del departamento, organismo o entidad en los que prestaron servicios como personal alto cargo.”, una concreción destinada a evitar abusos, pero que no termina de solucionar el problema habitual de contratar a estas personas con funciones distintas pero aprovecharse de su expertise y su red de contactos.
Por último, la deseable aprobación de la ley nos deja con una asignatura pendiente, la regulación de la actuación de los grupos de presión parlamentarios (a la que dedique mi tesis doctoral hace 25 años), aunque la propuesta de reforma del Reglamento del Congreso en la última legislatura y su inclusión en el plan de gobierno abierto del Congreso de los Diputados es un paso en la buena dirección.
De esta manera, esta regulación, que ya ha sido objeto de propuestas sólidas en legislaturas anteriores, y que el proyecto de ley deja fuera en base a la autonomía normativa del poder legislativo, podría aprovechar la oportunidad para unirse y completar el mapa regulatorio de los grupos de presión en España, solo entonces algunos podremos por fin proclamar, ¡Misión cumplida!
SOBRE LA FIRMA:
Rafael Rubio Núñez es Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Complutense de Madrid, donde es también director del Grupo de Investigación sobre tecnología y democracia (i+dem). Ha sido subdirector del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (2017-2018) y miembro del Foro de Gobierno Abierto de España
