El fortalecimiento de los Parlamentos como centro neurálgico en la toma de decisiones es hoy, más que nunca, una necesidad imperiosa ante las múltiples amenazas que se ciernen sobre las democracias y el Estado de derecho y un Poder Legislativo cada vez más arrinconado por el Poder Ejecutivo a través de la figura de los Decretos-Leyes.
La función legislativa es la más característica, tradicional e histórica de las que se atribuyen a los Parlamentos hasta el punto de que estos reciben el nombre de Poder Legislativo, con la función principal de aprobar leyes, normas jurídicas que tienen eficacia general subordinadas directamente a la Constitución Española.
Por ello, no resulta casual que en el orden de funciones que se atribuyen a las Cortes Generales en nuestra Constitución Española (artículo 66.2) la primera sea, precisamente, la potestad legislativa del Estado, y ello sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas también tienen atribuida una potestad legislativa propia que desarrollan las correspondientes Asambleas Legislativas como consecuencia de su reconocimiento en nuestra Constitución Española y en sus respectivos Estatutos de Autonomía.
No resulta casual que en el orden de funciones que se atribuyen a las Cortes Generales en nuestra Constitución Española, la primera sea, precisamente, la potestad legislativa del Estado
En todo caso, ello no quiere decir que los Parlamentos ostenten el monopolio o la competencia exclusiva de la emisión de normas con fuerza de ley, ya que también el Gobierno puede dictar normas con rango de ley bien por delegación de las propias Cortes Generales (art. 82 CE), bien a través de la figura de los Decretos-leyes (art. 86 CE).
Si bien los Estatutos de Autonomía originarios no recogieron esta figura de los Decretos-Leyes entre las competencias de los Consejos de Gobiernos de sus respectivas Comunidades Autónomas, las reformas estatutarias de inicios del presente siglo las incluyeron en, al menos, diez CCAA: la Comunidad Valenciana (2006), Cataluña (2006) Islas Baleares (2007), Andalucía (2007), Aragón (2007), Castilla y León (2007), Navarra (2010), Extremadura (2011), la Región de Murcia (2013) y Canarias (2018), sin que el resto de las CCAA hayan incorporado la figura del decreto-ley a sus ordenamientos jurídicos.
La figura del Decreto-ley
Centrándonos ya en los Decretos-leyes, cuya regulación se contempla en el artículo 86 CE, se pueden definir como la norma con rango de ley que procede de un órgano que ostenta el Poder Ejecutivo (Gobierno y Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas) a los que se les atribuye, por causas de “extraordinaria y urgente necesidad” una facultad de legislar salvo respecto de determinadas materias excluidas (ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general).
El art. 86 CE habilita, desde luego, al Gobierno para dictar, mediante decreto-ley, normas con fuerza de ley, pero como ha reconocido el propio Tribunal Constitucional, en la medida en que ello supone una sustitución del Parlamento por el Gobierno, constituye una excepción al procedimiento legislativo ordinario y a la participación de las minorías que esta dispensa, y como tal estaría sometido en cuanto a su ejercicio a la necesaria concurrencia de todos los presupuestos circunstanciales y materiales enunciados en dicho precepto que lo legitime, entre los que se incluiría la necesaria conexión entre la facultad legislativa excepcional y la existencia del presupuesto habilitante, esto es, una “situación de extraordinaria y urgente necesidad”.
En relación con qué debe entenderse por “situación de extraordinaria y urgente necesidad”, el Tribunal Constitucional ha mantenido una interpretación laxa considerando que aquella no hace referencia a necesidades extremas o absolutas sino relativas y que se originen dentro del ordinario desenvolvimiento del quehacer gubernamental, por lo que sería suficiente con que, de acudirse a la medida legislativa ordinaria, pudiera quebrarse la efectividad de la medida.
Desde un punto de vista teórico o conceptual, no cabe duda de que el Decreto-ley es un instrumento muy útil y ágil para dar respuesta a situaciones de excepcionalidad
Desde un punto de vista teórico o conceptual, no cabe duda de que el Decreto-ley es un instrumento muy útil y ágil para dar respuesta a situaciones de excepcionalidad, pensemos por ejemplo en la crisis sanitaria derivada de la pandemia de la COVID, pero en la situación actual no se puede obviar que padecemos en todos los países de nuestro entorno un evidente y cuestionable retroceso del Poder Legislativo como contrapeso del Poder Ejecutivo y, por otra parte, los propios Parlamentos, ante circunstancias extraordinarias y urgentes, ya tienen instrumentos para tramitar con celeridad normas con rango de ley, como sería el procedimiento de urgencia o el procedimiento de lectura única.
Uso legislativo de los Decretos-Leyes
El problema, ampliamente debatido por la doctrina, se ha producido cuando una facultad prevista con carácter excepcional en nuestra Constitución Española se ha generalizado hacía un uso excesivo de dicha figura, tanto en el ámbito estatal como en las Comunidades Autónomas que lo tienen incorporado, ligado a una interpretación flexible por parte de los ejecutivos estatales y autonómicos del presupuesto habilitante, con fundamento en una doctrina permisiva del Tribunal Constitucional, optando en demasiados casos por la conveniencia del instrumento del decreto-ley.
Así, de forma descriptiva y a título gráfico, se puede comprobar como en el periodo legislativo comprendido entre los años 2016 y 2021 el número de decretos-leyes aprobados por las Cortes Generales es superior al número de leyes ordinarias publicadas en el BOE, manteniéndose en porcentajes cercanos al 40% en la producción normativa total de normas con rango de ley ordinaria aprobadas en los años 2022 y 2023.
En el periodo legislativo comprendido entre los años 2016 y 2021, el número de decretos-leyes aprobados por las Cortes Generales es superior al número de leyes ordinarias publicadas en el BOE
Asimismo, otro motivo de preocupación está constituido por el cada vez mayor uso legislativo de los denominados Decretos-Leyes “ómnibus” para trasponer directivas comunitarias o aprobar contenidos de muy diversas materias, que tienen un impacto relevante en la seguridad jurídica y que pueden condicionar y coartar a los diputados/as al solamente poder decidir entre la convalidación o derogación de la norma en bloque, con contenidos materiales diferentes, y por tanto susceptible de una orientación de voto dispar, lo que pudiera llegar incluso a afectar a su derecho fundamental a la participación política (23 CE).
En definitiva, sin que se pueda demonizar esta figura, no cabe duda del impacto negativo que el uso desproporcionado del decreto ley tiene sobre la seguridad jurídica, la calidad y técnica normativa, el derecho de participación política y el debate democrático en las sedes parlamentarias, entre otros aspectos ampliamente analizados por la doctrina.
SOBRE LA FIRMA Roberto Mayor Gómez es letrado de las Cortes de Castilla-La Mancha