En los últimos tiempos es casi un lugar común escuchar o leer en los medios, generalistas o especializados, acerca de la producción de normas jurídicas y sobre si esta se ajusta o no a una adecuada técnica normativa.
No es sencillo esclarecer estas cuestiones, pues en el procedimiento de elaboración, tramitación y aprobación de normas jurídicas y, en particular, de las normas con rango de ley se encuentran implicados múltiples actores, entre ellos, y en función de la materia, dos de los tres clásicos poderes del Estado —Ejecutivo y Legislativo— o, desde otra perspectiva, varios órganos constitucionales —Gobierno, Congreso y Senado y en su caso, Consejo General del Poder Judicial— y de relevancia constitucional —como el Consejo de Estado—.
Nuestro ordenamiento establece pautas para hacer del procedimiento normativo, en sus diferentes variantes, un cauce ordenado en el que han de sucederse los trámites conducentes a la aprobación de las diferentes normas jurídicas. Así, en la esfera estatal, la norma de referencia es la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que regula el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos en su artículo 26, precepto que, parcialmente, es aplicable también a la tramitación y aprobación de decretos-leyes (apartado 11).
En sede parlamentaria ha de estarse, además de a las previsiones constitucionales, a los Reglamentos del Congreso y del Senado.
Calidad, claridad y coherencia
Ahora bien, no se trata sólo de que el procedimiento esté regulado y el papel en él de los diferentes intervinientes claramente establecido; además de ello, es preciso que el texto normativo responda en cada caso a unas lógicas exigencias de calidad, claridad y coherencia en su contenido.
Estas exigencias se han visto alteradas con ocasión de la tramitación de diversos proyectos de normas con rango de ley
Una aproximación clásica a la cuestión se puede encontrar en la doctrina del Consejo de Estado, que ha sido “particularmente exigente con la necesidad de situar cada norma jurídica o modificación de la misma en la sedes materiae que, presupuesta la conformación del ordenamiento en su conjunto a partir de criterios lógicos y sistemáticos, sea su ubicación normal» (dictámenes 215/2010, de 18 de marzo, o 279/2020, de 15 de julio), ya que “debe procurarse guardar un suficiente nivel de relación y proximidad con los contenidos que se ubican en una ley, aunque puedan estimarse complemento muy indirecto de los mismos, puesto que con actuaciones como la indicada padece muy seriamente la seguridad jurídica (nada menos que exigida por el artículo 9.3 de nuestra Constitución), indispensablemente unida a la certidumbre en el conocimiento del derecho” (dictamen 617/2014, de 24 de julio).
Son precisamente estas exigencias las que, en los últimos tiempos, se han visto alteradas con ocasión de la tramitación de diversos proyectos de normas con rango de ley. Así, cabe destacar, entre otros, dos casos recientes.
El primero de ellos es el del Proyecto de Ley de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros, de personas consumidoras y para la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes (procedente del Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre).
Este Proyecto tiene por objeto la transposición de ocho Directivas de la Unión Europea que, como destacara el dictamen del Consejo de Estado 878/2021, de 20 de octubre, se refieren a “siete materias diferentes que no guardan relación alguna entre sí”.
A este dato, ya suficiente para poder sostener una crítica fundada al modo en que se procedió a la conformación y tramitación del proyecto, ha de añadirse que el Congreso de los Diputados acordó la convalidación del Real Decreto-ley 24/2021 el 2 de diciembre de 2021, así como su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia (conforme al artículo 86.3 de la Constitución y el artículo 151.4 del Reglamento de la Cámara). Pues bien, el plazo de enmiendas, abierto el 17 de diciembre de 2021, se ha ampliado hasta la fecha en cuarenta y una ocasiones. Extraño modo de calibrar la urgencia de un proyecto de ley.
El segundo de los supuestos que cabe destacar es el del Proyecto de Ley de trasposición de Directivas de la Unión Europea en materia de accesibilidad de determinados productos y servicios, migración de personas altamente cualificadas, tributaria y digitalización de actuaciones notariales y registrales; y por la que se modifica la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos.
Si en el caso del Proyecto anteriormente reseñado había desconexión entre las directivas a transponer, siendo el elemento conductor o cohesionador el vencimiento ya producido o cercano a producirse del plazo de transposición de cada una de ellas, en el caso de este segundo Proyecto de Ley los cuatro anteproyectos regulan materias que no guardan conexión material entre ellas.
El dictamen del Consejo de Estado puso el acento en la inexistencia de urgencia alguna para la tramitación de, al menos, tres de esos anteproyectos
Así lo ha destacado de forma rotunda el dictamen del Consejo de Estado 1.604/2022, de 27 de octubre, en el que además puso el acento en la inexistencia de urgencia alguna para la tramitación de, al menos, tres de esos anteproyectos. Para el Consejo, “el sacrificio del principio de homogeneidad del objeto de los disposiciones normativas carece así en este caso de un fundamento o causa que lo legitime”, sugiriendo que los cuatro anteproyectos de ley se remitiesen por separado al Consejo de Ministros para su aprobación y posterior remisión a las Cortes Generales.
El Gobierno, sin embargo, no ha atendido estas sugerencias, habiéndose remitido al Congreso de los Diputados un único Proyecto de Ley que ha sido tomado en consideración, habiéndose encomendado su aprobación con competencia legislativa plena y por el procedimiento de urgencia a la Comisión de Derechos Sociales y Políticas Integrales de la Discapacidad del Congreso.
Un anómalo ejercicio del poder legislativo
Todas las normas están llamadas a incorporarse al ordenamiento jurídico, como realidad compleja e integrada dentro de la que adquieren sentido y significación propia cada uno de los preceptos singulares (STC 126/2021, de 3 de junio).
Las anomalías en la tramitación de proyectos normativos que han sido expuestas ponen de manifiesto que no siempre se atiende en la conformación de las iniciativas normativas a las exigencias de una correcta técnica normativa.
Un incorrecto ejercicio de la función legislativa tiene perniciosos efectos en la seguridad jurídica
Esa manera de legislar tiene múltiples consecuencias, que van más allá de la eventual afectación a la labor de quienes participan en el correspondiente procedimiento de tramitación normativa. Un incorrecto ejercicio de la función legislativa tiene perniciosos efectos en la seguridad jurídica, como valor superior del ordenamiento jurídico (artículo 9.3 de la Constitución), y en la configuración de dicho ordenamiento como un sistema integrado y coherente, lo que redunda de forma negativa en la aplicación y la interpretación de las normas, en el funcionamiento de la Administración de Justicia y, en último término, en los derechos de los ciudadanos. Todo ello, además, evidencia un anómalo ejercicio del poder legislativo, que no debería consolidarse.
SOBRE LA FIRMA Lucas Blanque es letrado del Consejo de Estado, desde 2002, y socio de GC Legal.