Trump autorizza un accordo nucleare con Arabia Saudita che permetterà al regno di arricchire uranio per uso civile

En Estados Unidos, los acuerdos nucleares internacionales de cooperación civil (“123 agreements” bajo la Atomic Energy Act) se tramitan como acuerdos ejecutivo‑congresuales, no siempre como tratados clásicos del Senado. El Presidente negocia y firma, pero el Congreso dispone de un plazo determinado para revisar el texto y, si lo desea, aprobar o bloquear su entrada en vigor mediante una resolución. El procedimiento está fuertemente reglado: hay plazos fijos, comités competentes y vías específicas para que una mayoría simple en ambas cámaras pueda vetar el acuerdo. A continuación detallo las fases, centrándome en este tipo de acuerdos nucleares civiles.

1. Marco jurídico básico

Los acuerdos nucleares de cooperación civil se rigen principalmente por la Section 123 de la Atomic Energy Act. Esta norma exige que cualquier acuerdo que permita la transferencia de materiales, equipos o tecnología nuclear desde EE. UU. a otro país cumpla una serie de condiciones (no proliferación, salvaguardias del OIEA, garantías de uso pacífico, etc.) y que sea sometido a revisión del Congreso.

A diferencia de los “tratados” en sentido estricto (artículo II de la Constitución, que requieren el consejo y consentimiento del Senado con mayoría de 2/3), los acuerdos 123 se aprueban por un mecanismo de “acuerdo ejecutivo-congresual”: la mayoría simple de ambas cámaras puede, si lo desea, pronunciarse mediante una resolución específica.

2. Fases previas al envío al Congreso

Aunque el usuario pregunta por el procedimiento “en el Congreso”, conviene situar brevemente los pasos previos:

• Negociación por el Ejecutivo: el Departamento de Estado y el Departamento de Energía negocian el texto con el otro Estado, asegurando que cumple las exigencias de la Atomic Energy Act y de la política de no proliferación de EE. UU.
• Firma y determinaciones presidenciales: el Presidente firma el acuerdo y realiza una serie de “determinaciones” formales (por ejemplo, que el acuerdo cumple con los criterios legales y favorece la seguridad nacional).

Una vez cumplido esto, el acuerdo se envía al Congreso para su revisión.

3. Presentación formal al Congreso

El Presidente remite el texto del acuerdo y la documentación de apoyo a ambas cámaras. Normalmente se envía a:

• Cámara de Representantes: Comité de Asuntos Exteriores (House Foreign Affairs Committee).
• Senado: Comité de Relaciones Exteriores (Senate Foreign Relations Committee).

En ese momento se inicia un período de revisión obligatorio de “90 días de sesión continua” del Congreso (no 90 días naturales; cuentan solo los días en los que al menos una de las cámaras está en sesión). Durante ese plazo, el acuerdo no puede entrar en vigor, salvo excepciones muy concretas previstas en la propia ley.

4. Actuación de los comités y del pleno

Durante los 90 días de sesión continua, el procedimiento típico es:

• Audiencias: los comités competentes pueden convocar audiencias con responsables del Ejecutivo (Estado, Energía, Defensa) para evaluar el acuerdo, sus implicaciones estratégicas, de seguridad y de no proliferación.
• Elaboración de una resolución: si lo consideran necesario, los comités pueden impulsar una resolución conjunta de aprobación o de desaprobación del acuerdo.
• Informe del comité: el comité informa al pleno recomendando aprobar, rechazar o no actuar sobre la resolución.

El diseño legal favorece, de facto, que el acuerdo entre en vigor si el Congreso no actúa: si durante los 90 días no se aprueba una resolución de desaprobación, el acuerdo puede entrar en vigor una vez cumplidos ese plazo y otros requisitos formales.

5. Resolución de desaprobación (o aprobación)

La pieza clave es la posibilidad de que el Congreso adopte una resolución conjunta de desaprobación:

• Se tramita como una ley ordinaria: debe ser aprobada por la Cámara de Representantes y el Senado por mayoría simple.
• Una vez aprobada por ambas cámaras, se remite al Presidente, que puede firmarla o vetarla.
• Si el Presidente la veta, el Congreso solo puede imponerla si logra una mayoría de dos tercios en cada cámara para anular el veto, algo políticamente complejo.

En la práctica, esto significa que el Presidente parte con una ventaja estructural: el acuerdo nuclear entra en vigor salvo que haya una mayoría política suficientemente amplia (y disciplinada) en el Congreso dispuesta no solo a votarlo en contra, sino también, si llega el caso, a superar un eventual veto presidencial.

6. Diferencias con los tratados clásicos

Conviene no confundir este procedimiento con el de un tratado internacional clásico de seguridad o defensa. En ese caso, la Constitución exige ratificación por el Senado con mayoría de dos tercios, sin participación de la Cámara de Representantes. En cambio, en los acuerdos nucleares 123:

• Participan ambas cámaras a través de la posible resolución conjunta.
• La inacción del Congreso suele permitir que el acuerdo entre en vigor tras el plazo de revisión.
• Todo se articula dentro de un marco legislativo específico (Atomic Energy Act), más que sobre la base únicamente de la cláusula de tratados constitucional.

Este esquema híbrido refleja el equilibrio estadounidense entre el control legislativo sobre la política nuclear y la necesidad de que el Ejecutivo pueda negociar acuerdos de largo plazo con cierta agilidad.

El presidente de Estados Unidos tiene un papel central en la negociación, firma y, en buena medida, la autorización política de acuerdos nucleares con otros países, pero sus decisiones están limitadas por la Constitución, por leyes como la Atomic Energy Act y por el control del Congreso. Puede negociar y firmar tratados y acuerdos ejecutivos, determinar si un país cumple criterios de no proliferación, proponer exenciones y aplicar (o levantar) sanciones, aunque muchos de estos pasos requieren aprobación o posibilidad de veto del poder legislativo.

Fundamento constitucional y tipos de acuerdos

Desde el punto de vista constitucional, el presidente ejerce la política exterior y es el único autorizado para negociar y firmar tratados en nombre de Estados Unidos. Sin embargo, los tratados formales (Article II treaties) necesitan el consentimiento del Senado con una mayoría de dos tercios para ser ratificados y entrar en vigor en el plano interno.

En materia nuclear, se utilizan tres grandes tipos de instrumentos:

• Tratados internacionales clásicos (por ejemplo, tratados de desarme o limitación de armas nucleares). El presidente los negocia y firma, y el Senado decide si los consiente.
• “Congressional-executive agreements”: acuerdos aprobados por mayoría simple en ambas cámaras, en lugar del requisito de 2/3 del Senado. El presidente negocia y luego se someten a aprobación legislativa ordinaria.
• Acuerdos ejecutivos simples (sole executive agreements): los firma el presidente basándose en sus competencias constitucionales o en autorizaciones previas del Congreso, sin necesidad de un nuevo voto específico. En materia nuclear sensible, estos suelen usarse con más cautela, por su impacto político.

Acuerdos de cooperación nuclear civil (“123 agreements”)

El núcleo de las competencias presidenciales en acuerdos nucleares civiles está en la Atomic Energy Act, especialmente en la sección 123, que regula la cooperación nuclear con otros Estados para usos pacíficos (reactores, combustible, tecnología).

Las funciones clave del presidente en estos acuerdos son:

• Negociación: dirige, a través del Departamento de Estado y del Departamento de Energía, las conversaciones con el país socio sobre transferencia de materiales, tecnología, garantías y salvaguardias del OIEA.
• Determinación de no proliferación: debe certificar que el acuerdo contiene salvaguardias “adecuadas y eficaces” para evitar desvíos a usos militares, incluyendo control de enriquecimiento, reprocesamiento y retorno de material si se incumplen las obligaciones.
• Firma y remisión al Congreso: tras firmar el acuerdo, el presidente lo envía al Congreso acompañado de un informe y sus determinaciones de seguridad nacional.
• Gestión del periodo de revisión: el Congreso dispone de un plazo (habitualmente 90 días de sesión continua) para revisar el acuerdo y, si lo desea, aprobar una resolución de desaprobación. Si no actúa, el acuerdo puede entrar en vigor.

En la práctica, esto significa que el presidente impulsa y formula el acuerdo, pero su entrada en vigor interna depende de que el Congreso no lo bloquee o lo apruebe expresamente.

Armas nucleares y acuerdos de control de armamentos

En el ámbito militar, como Comandante en Jefe, el presidente tiene autoridad última sobre el arsenal nuclear estadounidense. Pero cuando se trata de acuerdos de desarme o control de armamentos (como los tratados START), sus competencias son:

• Ordenar y dirigir la negociación de tratados o acuerdos bilaterales/multilaterales sobre límites a cabezas nucleares, vectores y verificación.
• Firmar el texto acordado y remitirlo al Senado (si es tratado) o al Congreso (si es acuerdo congresual-ejecutivo) para su aprobación.
• Determinar el cumplimiento de la otra parte y, en ciertos casos, decidir la retirada o suspensión de la participación de EE. UU. en un acuerdo, lo que ha generado debates constitucionales cuando se hace sin intervención del Congreso.

Información clasificada, exportaciones y sanciones

La ley también otorga al presidente un control importante sobre la información nuclear clasificada y las exportaciones:

• Bajo la Atomic Energy Act, tiene autoridad última sobre el régimen de “Restricted Data” y sobre qué se puede compartir con otros países, siempre sujeto a los límites legales.
• Aunque las licencias concretas de exportación de materiales y tecnología nuclear las gestionan agencias como el Departamento de Energía, el NRC o Comercio, el presidente puede orientar o condicionar esas políticas, especialmente cuando hay implicaciones de seguridad nacional.
• A través de leyes de no proliferación y sanciones, el presidente puede imponer, levantar o suspender sanciones ligadas a programas nucleares extranjeros, a menudo mediante “waivers” o determinaciones presidenciales exigidas por el Congreso.

Control político y límites

En todos estos ámbitos, el presidente no actúa solo: el Congreso puede bloquear ciertos acuerdos, negar su financiación, imponer condiciones adicionales de no proliferación o incluso legislar para limitar la capacidad presidencial de suspender sanciones. Además, la opinión pública y las alianzas internacionales condicionan fuertemente qué tipo de acuerdos nucleares puede, en la práctica, autorizar o promover.

Arabia Saudí, como Estado no nuclear del Tratado de No Proliferación (TNP), solo puede desarrollar un programa de enriquecimiento de uranio si éste es exclusivamente pacífico y se somete a un régimen de salvaguardias amplias del OIEA y a un sólido marco de seguridad nuclear. En la práctica, esto exige revisar y reforzar sus acuerdos actuales con el Organismo Internacional de Energía Atómica, aceptar inspecciones intrusivas y adaptar su legislación interna. Además, cualquier cooperación tecnológica exterior estará condicionada a regímenes de control de exportaciones y a garantías adicionales de no proliferación. Sin estos elementos, la comunidad internacional difícilmente aceptaría un programa de enriquecimiento saudí, aunque formalmente el TNP no prohíbe esa capacidad a los Estados no nucleares.

1. Marco jurídico internacional básico

En términos legales, los principales pilares que debe cumplir Arabia Saudí son:

• Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP): como Estado no poseedor de armas nucleares, se compromete a no fabricar ni adquirir armas nucleares y a usar la energía nuclear solo con fines pacíficos. El enriquecimiento es jurídicamente posible, pero bajo condiciones estrictas de verificación.
• Acuerdo de salvaguardias con el OIEA: hoy Arabia Saudí dispone de un “Small Quantities Protocol” (SQP), diseñado para países sin material nuclear significativo. Para operar instalaciones de enriquecimiento debe:
  • Concluir y aplicar un acuerdo de salvaguardias completas (full-scope safeguards).
  • Modificar o dejar sin efecto el SQP, que es insuficiente para instalaciones de ciclo de combustible.
• Protocolo Adicional al acuerdo de salvaguardias: no es legalmente obligatorio, pero se ha convertido en el estándar de facto para confiar en la naturaleza pacífica de un programa nuclear. Su firma y aplicación darían al OIEA acceso ampliado a instalaciones, información y muestras ambientales.

2. Requisitos específicos para un programa de enriquecimiento

Para explotar una planta de enriquecimiento bajo supervisión internacional, Arabia Saudí tendría que:

• Declaración completa al OIEA: notificar el diseño de la planta (acuerdo de “diseño de instalaciones”), capacidades, flujos de material, inventarios de uranio natural, empobrecido y enriquecido, y planes de operación.
• Aceptar un régimen intensivo de inspecciones: inspecciones regulares anunciadas y no anunciadas, sellos, cámaras, contabilidad y control de materiales nucleares, y, con Protocolo Adicional, acceso complementario y muestreo ambiental.
• Limitar el grado de enriquecimiento: aunque el TNP no fija un umbral, la práctica internacional considera “sensibles” los enriquecimientos próximos o superiores al 20 %. Un compromiso político de permanecer en niveles típicos de combustible para reactores (alrededor de 3‑5 %, en cualquier caso muy por debajo del 20 %) sería clave para generar confianza.
• Segregación civil‑militar: prohibición expresa de cualquier conexión con actividades militares; estructura institucional claramente civil, con regulador independiente y transparencia en la cadena de mando y de decisión.

3. Seguridad, protección física y normativa interna

Además de la no proliferación, la comunidad internacional exige:

• Adherirse y aplicar la Convención sobre Protección Física de los Materiales Nucleares y su Enmienda de 2005, con medidas sólidas contra robo, sabotaje o terrorismo nuclear.
• Participar en las principales convenciones de seguridad nuclear (por ejemplo, seguridad de instalaciones nucleares, gestión de residuos) y seguir las normas y guías del OIEA sobre seguridad y salvaguardias.
• Establecer una autoridad reguladora nuclear independiente, con capacidad técnica y recursos suficientes, y un marco legal interno que tipifique delitos de proliferación, tráfico ilícito y desvío de materiales.

4. Control de exportaciones y condicionantes políticos

Si Arabia Saudí quiere acceder a tecnología y componentes extranjeros (centrífugas, sistemas de control, etc.), deberá cumplir las reglas de los regímenes internacionales de control de exportaciones, en particular las directrices del Grupo de Suministradores Nucleares (NSG). Muchos Estados suministradores exigen además:

• Acuerdos bilaterales de cooperación nuclear con cláusulas de no proliferación reforzadas.
• En algunos casos, renuncias contractuales al enriquecimiento y reprocesamiento o, al menos, límites muy estrictos en su alcance.

Aunque estos requisitos son de naturaleza política y contractual más que estrictamente jurídica internacional, en la práctica determinan si el programa de enriquecimiento saudí puede ser viable y aceptado. En resumen, la clave legal es pasar de un régimen de salvaguardias limitado a uno completo, intrusivo y transparente, acompañado de normas internas robustas de seguridad y protección física, y de compromisos claros de uso exclusivamente pacífico.