QUIÉN ES QUIÉN
A MANO ALZADA
Una ley que «va a marcar un antes y un después». Así se refería el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, a la Ley de Administración Abierta, cuyo anteproyecto fue aprobado por el Consejo de Ministros la semana pasada. Durante su intervención en la apertura de la IX Cumbre Global de la Alianza para el Gobierno Abierto, celebrada en Vitoria, el líder del Ejecutivo defendía la necesidad de «más transparencia, más rendición de cuentas y más apertura institucional». Ahora, una semana después, ya se conocen los detalles de la propuesta del Gobierno.
La iniciativa, surgida del Ministerio para la Transformación Digital y la Función Pública, entremezcla medidas en materia de transparencia, acceso a la información pública, conflictos de intereses, personal asesor, altos cargos, huella normativa, participación ciudadana o integridad pública. Precisamente esa amalgama de temáticas es esgrimida por voces expertas como un hándicap a la hora de tramitar una norma que, en caso de que se quiera sacar adelante, obligará al Ejecutivo a abrir negociaciones en paralelo sobre multitud de carpetas diferentes.
Todo lo anterior se plasma en un texto en el que se vuelca, con algunos cambios, buena parte de la actual Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (que sería derogada salvo en su título de Buen Gobierno) y de la Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, que también sería sustituida casi en su integridad (no se toca la Oficina de Conflictos de Intereses).
El anteproyecto de ley expuesto en audiencia pública para el envío de alegaciones, hasta el próximo 17 de noviembre, también incorpora en su articulado parte del contenido del Real Decreto por el que se regula el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, aprobado el el año pasado, y algunos artículos de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
En materia de transparencia y acceso a la información, se amplían los sujetos obligados y el catálogo de información que debe publicarse de forma proactiva (entre otros, los asesores), se añade la intervención de la Agencia Estatal de Protección de Datos para resolver reclamaciones de solicitudes de acceso y un proceso de mediación como mecanismo alternativo a la reclamación. Por el lado de la integridad pública, se introducen obligaciones similares a las de los altos cargos para cierto personal asesor y una serie de principios para relacionarse con las Administraciones Públicas (AA.PP.), así como controles aleatorios del patrimonio del personal alto cargo.
En lo que a participación ciudadana respecta se crean las auditorías ciudadanas —en un número máximo anual que determinará Hacienda, con un mínimo de uno—, se prevén encargos de encuestas al CIS o se amplía la comisión asesora del Consejo de Transparencia para dar cabida a la sociedad civil. Finalmente, se crea un régimen sancionador en materia de transparencia y se dota al Consejo de capacidad coercitiva con la posibilidad de imponer multas hasta un máximo de 3.000 euros. En el apartado de conflictos de intereses, se rebaja a entre uno y tres años (frente al rango actual de entre cinco y diez) la prohibición de ser nombrado alto cargo en caso de falta grave.
Cambios en la Ley Transparencia por la puerta de atrás
Las promesas de una reforma en profundidad de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTAIPBG) han sido una constante casi desde su aprobación por parte del Gobierno de Mariano Rajoy, a finales de 2013. Ahora, el Ejecutivo de Sánchez se dispone a acometer cambios. Para ello se ha optado por volcar casi todo el articulado de la actual LTAIPBG en el del Anteproyecto de Ley de Administración Abierta y se han reescrito o extendido los preceptos que han estimado oportunos.
Esta forma de operar tiene una primera consecuencia sobre el alcance de las modificaciones: al integrarse la reforma dentro de una ley que no tiene el rango de orgánica se desvanece por completo la posibilidad de que con esta norma el derecho de acceso a la información pública pueda tener consideración de derecho fundamental, una de las reclamaciones más repetidas por organizaciones de la sociedad civil especializadas en la materia, como la Fundación Civio o la ONG Access Info Europe, así como por el propio Consejo de Transparencia. Todos ellos lo han reclamado entre sus aportaciones durante la consulta pública previa, sugerencias que han sido desestimadas por el ministerio de Óscar López.
A la hora de ejercer el derecho de acceso, si hay una regulación con la que surgen tensiones es con la de protección de datos personales, derecho este que sí tiene alcance de derecho fundamental, lo que genera un desequilibrio entre ambas potestades que además se suele utilizar para resolver en favor de la protección de datos cuando toca resolver la colisión entre ambos.
Otras demandas, como la aplicación de un silencio administrativo positivo (que se entienda por concedido el acceso cuando transcurrido el plazo legal no haya respuesta), la reducción de plazos en la tramitación de peticiones de acceso a información o la reducción y una mayor concreción de los límites al derecho de acceso, tampoco han sido atendidas en el anteproyecto.
¿Qué hay de nuevo en materia de Transparencia?
Nuevos actores obligados a publicidad activa
Dentro de lo que se entiende como Administraciones Públicas (AA.PP.), la novedad es la inclusión explícita de el Gobierno y los Ejecutivos autonómicos. Más allá de los anteriores, se introducen las federaciones deportivas, la Fiscalía General del Estado, la Junta Electoral Central y los órganos o instituciones similares de las CCAA, siempre acotado a la información generada «en ejercicio de sus funciones administrativas».
En otro nivel de obligaciones se incluye a las «federaciones, confederaciones, uniones y fundaciones» que puedan constituir partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales, que en ningún caso tendrán que informar de aspectos como sus bienes inmuebles, sus participaciones en sociedades mercantiles o los gastos y contratos en campañas de publicidad y acciones de comunicación, como sí sucede con las AA.PP.
En caso de que la norma saliera adelante, la gran mayoría se sujetos obligados por la ley (salvo los partidos, sindicatos, patronales y entidades privadas) tendrán que publicar «de forma periódica y actualizada» tanto la información que se indica en el ley como aquella «cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia». ¿Con qué frecuencia de actualización? «Aquella que permita garantizar la eficacia de la publicidad activa». Por otro lado, el texto establece entre otros principios el uso de formatos reutilizables «siempre que estén disponibles», un «acceso fácil y gratuito«.
Asesores y viajes en las nuevas obligaciones informativas
Entre la información institucional, organizativa y de planificación exigida aparece la novedad de incluir en los organigramas «el personal eventual que desempeña funciones de confianza y asesoramiento especial miembro de los gabinetes», los popularmente conocidos como asesores.
Para todos ellos se debe hacer público su perfil y trayectoria profesional. También se quiere incluir en esta norma la necesidad de difundir «información relativa al número y condiciones retributivas» del personal eventual, si bien no se especifica que sus retribuciones anuales individualizadas deban conocerse como sí se hace para altos cargos, personal directivo, máximos responsables de entidades y responsables de gabinetes.
Otra novedad es la de dar publicidad a las agendas institucionales y viajes oficiales del Gobierno, secretarios de Estado y resto de altos cargos de la Administración General del Estado (AGE) y de las entidades del sector público estatal vinculadas o dependientes, altos cargos o asimilados del ámbito autonómico y local y personal directivo según la normativa de los tres niveles de la Administración.
Alegaciones e informes consultivos
La publicación de la huella normativa en la tramitación de regulación también se incluye en el texto del anteproyecto, si bien esta materia ya es objeto de otras dos iniciativas legislativas que se están tramitando en el Congreso: el proyecto de Ley de lobbies, pendiente de constituir su ponencia, y la proposición de ley que regula los grupos de interés en la Cámara Baja, en fase de enmiendas. Las alegaciones formuladas en los trámites de participación pública durante la tramitación de normas, que ahora se difunden de forma discrecional por cada ministerio, también serían de conocimiento público obligatorio, así como los informes de otros órganos sobre normas en elaboración.
Mismo detalle presupuestario
La información de ejecución presupuestaria seguirá como hasta ahora, una «descripción de las principales partidas presupuestarias», pero sin el detalle con el que se presentan y difunden los presupuestos.
La reforma del derecho de acceso a la información pública
- Aunque la redacción actual de la LTAIPBG no establece nada al respecto, el anteproyecto especifica que el derecho de acceso podrá ejercerse «a partir de los 14 años«.
- Se consolida en el articulado un aspecto resuelto por la jurisprudencia: se puede acceder a información pública «con independencia de la fecha en la que fue elaborada o recibida la información».
- Al contrario que ahora, se contempla la opción de ejercer el derecho de acceso por vía postal, medio que también puede elegirse para las comunicaciones y respuestas.
- El acceso a la información «será gratuito». Se propone suprimir la referencia a la posibilidad de trasladar al ciudadano posibles costes en los que se incurra en virtud de la normativa vigente al respecto.
- Se mantiene el mismo catálogo de 12 motivos por los que se puede limitar el derecho, si bien se especifica que su aplicación «deberá interpretarse de manera restrictiva».
- Sigue como causa de inadmisión solicitar información que se considere «auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes comunicaciones e informes internos entre órganos o entidades administrativas».
- Si una denegación se fundamenta en protección de datos personales, a la hora de resolver una reclamación, el Consejo de Transparencia debe solicitar informe a la Agencia Española de Protección de Datos o el equivalente autonómico. Tendrán 15 días para emitirlo.
No se reducen los plazos de resolución: un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para responder y tres meses para las reclamaciones. La reducción de tiempos es una de las recomendaciones que viene haciendo desde 2019 a España el Grupo de Estados Contra la Corrupción (Greco) del Consejo de Europa.
Deber de asistencia y plazo de mejora
A la hora de tramitar una petición se incluye la obligación para las unidades de Información de resolver las consultas que puedan surgir durante el proceso, así como de asistir al ciudadano cuando sea necesario recabar información necesaria para la tramitación del expediente. En el caso de que una solicitud no identifique de forma suficiente la información solicitada, se da un plazo de diez días para corregir la redacción original.
Nuevo trámite de mediación
Ante aquellas reclamaciones que sean competencia del Consejo de Transparencia, «cualquiera de las partes podrá solicitar» el inicio de un procedimiento de mediación, dentro de los cinco días siguientes desde el momento en el que se tiene conocimiento del registro de una reclamación. La mediación será posible si es aceptada por las dos partes. Hay un mes para concluir el proceso, tiempo durante el cual la reclamación queda suspendida. En caso de que no se alcance un acuerdo, se retoma el trámite de la reclamación. El acuerdo de mediación debe aceptarse por las partes y terceras personas si las hubiera y su cumplimiento es obligatorio.
Ampliación de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno
La Comisión, órgano asesor y de consulta del Consejo de Transparencia amplía su composición para incorporar:
- Un representante de la Oficina de Conflictos de Intereses.
- Un representante de las CCAA y Ceuta y Melilla.
- Un representante de las Entidades Locales, designado por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).
- Un catedrático o profesor de universidad, de entre los miembros del Foro de Gobierno Abierto.
- Un representante de organizaciones civiles, de entre las que son miembros del Foro de Gobierno Abierto.
- Un representante del Consejo de Consumidores y Usuarios, de entre los miembros del Foro de Gobierno Abierto.
Capacidad coercitiva para el Consejo
El régimen sancionador propuesto en materia de transparencia sería de aplicación para el personal alto cargo de la AGE y en las entidades y organismos del sector público estatal. La responsabilidad de las infracciones recaerá sobre los altos cargos o máximos responsables de los órganos o sujetos obligados a publicidad activa o a responder solicitudes de acceso a información pública.
La gran novedad en este apartado es la creación de multas coercitivas para quienes incumplan las «resoluciones firmes que dicte en materia de acceso a la información» del Consejo. La ley le autoriza a imponer multas de entre 600 y 1.000 euros, acumulables hasta un máximo de 3.000 euros. Antes proceder a multar hay que apercibir al sujeto que esté incumpliendo una resolución y concederle un plazo de al menos quince días para cumplir lo ordenado.
Incumplimientos en transparencia con castigo
El anteproyecto define diferentes tipos de incumplimientos a tener en cuenta a la hora de determinar una infracción y su correspondiente sanción:
- Por obligaciones de publicidad activa: cuando el sujeto responsable no adopte las medidas correctoras contenidas en el requerimiento del Consejo de Transparencia, en el plazo de tres meses desde su recepción, o cuando no haya «respuesta motivada» al requerimiento en ese plazo.
- De las resoluciones firmes del Consejo: cuando resuelva reclamaciones en materia de acceso a información y el sujeto responsable del derecho de acceso, en el plazo de tres meses desde que la resolución sea firme, no haya cumplido la misma, o cuando no haya «respuesta motivada» en ese plazo.
- Falta de colaboración o de contestación: cuando el sujeto obligado no envíe respuesta motivada a un requerimiento del Consejo, en el plazo de tres meses. La falta de colaboración se formalizará mediante resolución del Consejo.
Las faltas muy graves —incumplimiento reiterado de obligaciones de publicidad o de cumplimiento de las resoluciones— se sancionarán con la destitución del cargo público, las graves —incumplimiento de las obligaciones, resoluciones o falta de colaboración— con la declaración de incumplimiento de la ley y su publicación en el BOE, mientras que las leves se resolverán con una amonestación.
Rebaja de las sanciones por falta grave en conflictos de intereses
El régimen de infracciones en materia de conflictos de intereses se aplicaría al personal alto cargo de la AGE y en las entidades y organismos del sector público estatal, además de los asesores de los gabinetes contemplados en la Ley del Gobierno, estos son, los de los gabinetes del Presidente del Gobierno, de las vicepresidencias, de los ministros y de los secretarios de Estado.
El anteproyecto traslada el régimen ya existente en la Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.
También se replican las sanciones ya existentes, con una salvedad, en el caso de infracciones graves —no presentar declaraciones de actividades y de bienes y derechos patrimoniales tras ser apercibido; omisión deliberada de datos y documentos obligatorios por la ley, incumplimiento reiterado de abstención o acumulación de infracciones leves en tres años—.
Pasarían a sancionarse con la prohibición de ser nombrado para ocupar un alto cargo por un periodo de entre uno y tres años, un lapso de tiempo que en la legislación actual es de entre cinco y diez años.
Integridad de la actividad pública
Sobre este eje, el anteproyecto de ley traslada al articulado los principios de buen gobierno que ya existen en la Ley de Transparencia, con algún añadido. También se traen a este texto los principios éticos y de conducta de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que se agrupan como Principios de buena administración. El principal cambio es que los de buen gobierno se hacen extensibles a los asesores que desempeñen su función en las AA.PP.
Conflictos de intereses extendidos a asesores
En lo que a prevención de conflictos de intereses se refiere, se define como tal la situación en la que un alto cargo, un asesor de un gabinete o un empleado público «participe en cualquier trámite de un procedimiento administrativo, en el que deba realizar un juicio profesional que determine su resultado o pueda influir en el mismo» y tenga, «directa
o indirectamente, un interés particular en él». El anteproyecto considera intereses los ya contemplados en la Ley reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado y los del artículo 23 de la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público.
Las normas de idoneidad aplicables a los altos cargos se extienden a los asesores de los gabinetes contemplados en la Ley del Gobierno (gabinetes del Presidente del Gobierno, de las vicepresidencias, de los ministros y de los secretarios de Estado).
El anteproyecto les impone dedicación exclusiva y solo podrían compatibilizar el puesto con la función de profesor asociado en una universidad pública, mediante la correspondiente autorización previa. A los siete días de su toma de posesión del puesto, deben remitir a la Oficina de Conflictos una declaración responsable de idoneidad y un curriculum para su publicación en el Portal de Transparencia.
Tendrán también que presentar declaración de actividades, en los tres primeros meses tras su toma de posesión y los tres posteriores a su cese junto a un certificado de las dos últimas declaraciones presentadas del IRPF.
Registro de abstenciones
La propuesta del ministerio crea un registro de abstenciones en el que deben anotarse todas aquellas situaciones por las que un afectado considera que incurre en un posible conflicto de intereses y en las que por lo tanto existe la obligación de abstenerse. En el ámbito de la AGE, será la Oficina de Conflictos de Intereses la que informe al respecto. El organismo mantiene inalterada su dependencia orgánica del Ministerio de Transformación Digital y Función Pública, una situación que piden que se modifique tanto desde la sociedad civil como por parte de varios grupos del Congreso, como el PP o Sumar, que así lo han reclamado en sus enmiendas a la Ley de lobbies en el Congreso.
Se determina que sea la Oficina de Conflictos de Intereses la encargada de implantar y registrar las abstenciones comunicadas por el personal alto cargo de la AGE y sus sector público institucional. El conocimiento del contenido del registro será público mediante petición de acceso a información pública.
El Registro de Bienes y Derechos Patrimoniales con la información de altos cargos y personal asesor seguirá siendo de carácter reservado.
Límites para ejercer como lobbista tras el cese
En caso de cese de un alto cargo, no «podrá realizar actividades profesionales de influencia al servicio o para entidades inscritas en el registro de grupos de interés de la Administración General del Estado (pendiente de creación), durante dos años, «en ninguna de las materias relacionadas con las competencias del departamento, organismo o entidad en los que haya prestado servicios».
Examen aleatorio de patrimonio
Se introduce la posibilidad de que la Oficina de Conflictos realice «controles aleatorios de la situación patrimonial» del personal alto cargo (no así del eventual con funciones de asesoría), a lo largo de su mandato y «durante los dos años posteriores a su finalización».
Participación ciudadana
El título de participación ciudadana enumera estudios de opinión a través del CIS y consultas públicas, audiencia e información públicas, foros de consulta, paneles ciudadanos y laboratorios de participación como formas mediante las que la ciudadanía puede intervenir o trasladar su parecer a las AA.PP.
Pactos de integridad en contratación pública
El anteproyecto estipula que los órganos de contratación tendrán la opción de obligar a los licitadores a incluir junto a sus ofertas:
- Compromiso de suscripción de pacto de integridad. Su contenido lo determinarán los propios órganos de contratación.
- Compromiso de monitorización del procedimiento de contratación por auditorías ciudadanas.
Auditorías ciudadanas
El mecanismo de participación más novedoso de los recogidos en la norma es el sistema de auditoría ciudadana, para el control de la actividad del sector público estatal. Se desarrollaría mediante Orden del Ministerio de Hacienda. El resultado del proceso es un informe de auditoría, con recomendaciones. Qué procesos o actuaciones son objeto de auditoría es algo que se votará de forma electrónica de entre las propuestas hechas por Hacienda.
