QUIÉN ES QUIÉN
A MANO ALZADA
La tramitación de la Proposición de Ley Orgánica (PLO) de Amnistía encara su recta final en el Senado. Esta semana, se aprobará el dictamen de comisión y la que viene, en un pleno convocado a tales efectos para el 14 de mayo, se debatirán las propuestas de veto registradas por el Grupo Popular y las señorías de Vox (Grupo Mixto). Antes, ha visto la luz un informe jurídico más, el del letrado de la Cámara Alta adscrito a la Comisión Conjunta de las Comisiones Constitucional y de Justicia, Eugenio de Santos Canalejo, al que ha accedido Demócrata.
A lo largo de 60 páginas, el documento hace un análisis jurídico minucioso de la PLO aprobada por el Congreso de los Diputados, hace casi dos meses. De Santos Canalejo cuestiona la constitucionalidad ya desde la Exposición de motivos de la iniciativa legislativa registrada por el PSOE y que contó con el apoyo de su socio en el Gobierno, el Grupo Plurinacional de Sumar, así como de Junts, ERC, EH Bildu, PNV, Podemos y el BNG.
El análisis jurídico del letrado dedica casi un tercio de su extensión en sostener que la ausencia de una mención expresa a la figura de la amnistía en la Constitución Española (CE) «debe interpretarse en el sentido de haber quedado (…) vedada«. En su exposición, alude a jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC), del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) o del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), en ocasiones para reforzar su propia exposición y en otras para rechazar las citas doctrinales que se incluyen en el texto de amnistía a la hora de defender la cabida legal de la medida de gracia.
En consecuencia, el letrado de la Comisión conjunta que dictaminará sobre la PLO en el Senado estima que, «de las fundadas razones que permiten sostener la inconstitucionalidad general de la proposición de ley resultaría como correlato lógico la necesidad (…) de una previa reforma constitucional», única vía, siempre según su criterio, «a través del cual las fuerzas políticas podrían incorporar a la CE la amnistía como una modalidad del poder de gracia».
El integrante de los servicios jurídicos de la Cámara Alta se pronuncia de esta forma en el mismo sentido en el que lo hicieron los letrados de la Comisión de Justicia del Congreso y la secretaría general del Senado, que en sendos informes abogaban por la necesidad de una modificación de la Carta Magna para introducir y delimitar la amnistía dentro del ordenamiento jurídico español.
Seguridad jurídica en entredicho
Ya en el análisis del articulado de la PLO de Amnistía, el texto habla de «indeterminación» a la hora de acotar el ámbito temporal y material que tendría cabida a la hora de aplicar la medida de gracia, «sin referencias a tipos penales concretos, salvo algunos que, (…) sin constituir una lista cerrada» se mencionan en algunos artículos, y «en relación a un marco temporal amplísimo e inconcluso». Esa indeterminación, a juicio del autor, «podría ser lesiva del principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 de la CE)», que también ve aquí una posible quiebra de «la obligación de cumplir las sentencias y resoluciones firmes de los jueces y los tribunales» (art. 118 de la CE).
A la hora de sustentar su análisis sobre una posible violación del principio de seguridad jurídica, el letrado acude al informe de la Comisión de Venecia del Consejo de Europa, aquel elaborado por dicha institución por encargo de la presidencia del Senado, como por ejemplo, la mención a que «es esencial que sus efectos [en referencia a la amnistía] sean formulados con suficiente precisión y claridad para hacerlos previsibles en cuanto al alcance personal, sustantivo y temporal de la amnistía». O como cuando el informe de la Comisión de Venecia concluye que «la amnistía podría cubrir a muchos ciudadanos que han cometido delitos comunes que poco o nada tienen que ver con las tensiones sociales que dieron lugar a la ley de amnistía».
La acotación del terrorismo
El análisis del letrado también es crítico con la técnica legislativa utilizada para limitar la amnistía en lo que pudiera afectar a delitos de terrorismo, para lo que la PLO de amnistía remite a normativa comunitaria. «Solo excepcionalmente, el TJEU ha admitido un efecto directo de las directivas, en el supuesto de que no se hayan incorporado al Derecho nacional en el plazo establecido, y si se cumplen determinados requisitos». Dichas circunstancias no tendrían cabida en el caso de España, porque la Directiva 2017/541/UE, relativa a la lucha contra el terrorismo, «ha sido plenamente incorporada al Código Penal español».
La necesaria participación de los jueces
En relación con la parte del articulado de la PLO de Amnistía relativa a la aplicación de la medida de gracia, el informe manifiesta que de la iniciativa legislativa no debe deducirse «un carácter ‘autoaplicativo’ de la ley, o un efecto automático de la misma». No podría ser así «ni en relación a la declaración de la amnistía como tal», que solo podría producirse «por una resolución firme dictada por el órgano competente» para ello, ni tampoco en relación con el «alzamiento de las medidas cautelares», si las hubieras, acto que también exigiría de mediación judicial». «Aunque parezca obvio recordarlo, en todo caso las resoluciones judiciales correspondientes deber ser motivadas«.
El letrado considera que el procedimiento para la aplicación de la amnistía «plantea el problema de la posible vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva«, recogido en la CE, el Tratado de la Unión Europea y la Carta de Derechos Fundamentales de la UE. Al mismo recuerda que, más allá del acusado, entre las partes «que sostengan la acusación» pueden estar el Ministerio Fiscal y quienes hayan podido ejercer la acción popular o la acusación particular.
De esta forma, el plazo de dos meses contemplado en la PLO de Amnistía para su aplicación podría ser «extremadamente breve» a juicio del autor, entre otros aspectos, «por la indeterminación de los hechos incluidos en la amnistía», como por su amplitud temporal e «inciertos términos inicial y final».
Alerta sobre los efectos suspensivos
Otra perspectiva por la que el informe asegura que podría verse comprometido el derecho a la tutela judicial efectiva de todas las partes es el artículo del texto de amnistía que determina que cualquier eventual recurso contra las decisiones judiciales que apliquen la amnistía «no tendrá efectos suspensivos«. Los autores de la iniciativa legislativa buscaban así que el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad ante el TC o de una cuestión prejudicial ante el TJEU no pueda dilatar los tiempos de aplicación de la amnistía.
«A ese respecto, teniendo en cuenta la naturaleza de las medidas cautelares», el contenido de la PLO de Amnistía «supondría una modificación del régimen común de garantías jurisdiccionales del proceso penal». «Esta modificación supondría infracciones tanto de la CE como del Derecho de la UE«, concluye el letrado. Así, apunta a que la regulación de la cuestión de inconstitucionalidad es materia de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (artículo 165 de la CE)., y que una modificación de los procedimientos en ella recogidos tendría que hacerse con una «reforma directa de aquella ley». «Más grave sería la invasión competencial en el caso de la cuestión prejudicial«, por ser propia de las instituciones comunitarias.
