La última semana parlamentaria, tal vez haciendo buena a la tantas veces citada may you live in interesting times, que los anglosajones atribuyen, al parecer apócrifamente, a la tradición china, ha sido pródiga en acontecimientos interesantes: investidura parlamentaria del Presidente del Gobierno, manifestaciones masivas en las distintas capitales de provincia y, enlazada con ambas, la presentación el lunes por el Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados de la Proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña.
Por fin disponemos del texto que será objeto de debate y discusión y justo es leerlo con atención para emitir un juicio fundado. Vamos a ello.
La iniciativa se presenta como una proposición de ley orgánica, con una consecuencia importante, como es la nula aportación de antecedentes al margen de la exposición de motivos. Cierto es que es una práctica habitual de todos los grupos parlamentarios desde hace décadas ser tan laxos con los antecedentes, pero ello no es óbice para destacar que se hurta a los grupos parlamentarios, en especial a los de la oposición, antecedentes tan importantes como los informes preceptivos que hubieran debido aportarse en caso de haberse tratado de un proyecto de ley —entre otros el del Consejo General del Poder Judicial y el del Tribunal de Cuentas—.
No puede decirse que la amnistía, adoptada en las condiciones de la proposición de ley, sea un instrumento habitual y pacíficamente reconocido en el derecho internacional
La exposición de motivos está redactada con mucho cuidado para dar una apariencia no sólo de constitucionalidad, sino también de normalidad. Es, probablemente, una pieza “eficaz”, en los términos de Perelman, es decir, contiene argumentos que sirven para lo que éste denomina “persuadir”, o sea, ser aceptados por un auditorio particular, en este caso quienes se identifiquen con la mayoría parlamentaria.
Falacias políticas
Ahora bien, examinada en profundidad y yendo a las fuentes que cita, carece en cambio de validez, pues sus argumentos no tratan de “convencer”, esto es, buscar el acuerdo del “auditorio universal”, en este caso el conjunto de los ciudadanos. Y no es válida, porque, lejos de buscar una argumentación racional con los requisitos exigidos por Robert Alexy en su Teoría de la argumentación jurídica, incurre con frecuencia en lo que Jeremy Bentham denominó falacias políticas.
En efecto, en su obra homónima, publicada en España en magnífica edición por el Centro de Estudios Constitucionales, decía el utilitarista inglés que “con el nombre de falacia se suele designar cualquier argumento empleado o tema propuesto con el propósito de inducir a engaño […] o el de hacer que adopte una opinión errónea la persona a cuya mente se presenta el argumento”. De ellas, son falacias políticas “las relativas a la adopción o rechazo de alguna medida de gobierno, tanto de legislación como de administración”. Vamos a intentar demostrar las falacias en las que incurre dicha exposición.
Un resumen razonablemente honrado de su línea argumental podría ser que la amnistía es una medida legislativa generalmente reconocida en la Unión Europea y nuestros socios, presente desde hace tiempo en nuestro ordenamiento; que es plenamente constitucional porque así lo ha declarado el Tribunal Constitucional en Sentencia 147/1986 y porque en caso contrario la Ley de amnistía de 1977 hubiera sido derogada por la Constitución. Que es un paso más dentro de la intervención que las Cortes han tenido en la reacción al proceso independentista de 2012-2017 y, en fin, que es un instrumento para reforzar el Estado de derecho adoptado por razones de interés general, en particular la de favorecer la convivencia entre los ciudadanos.
Falacias en la exposición de motivos
Mucho me temo que ninguna de las afirmaciones anteriores es cierta, pues se basan o en medias verdades o en manipulaciones de la leyes, disposiciones y jurisprudencia citadas, lo que en definitiva constituye la materia prima del razonamiento jurídico, que se vuelve imposible si aquellas se alteran. Comencemos por su reconocimiento general a escala europea.
Se citan textos provenientes de la Unión Europea, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Comisión de Venecia. Pues bien, ninguno de estos textos respalda, con carácter general, la existencia y conveniencia de las amnistías. Antes bien, o las ponen directamente en cuestión, o tratan de limitar sus efectos.
Con el nombre de falacia se suele designar cualquier argumento empleado o tema propuesto con el propósito de inducir a engaño o el de hacer queseadopte una opinión errónea
Así, la Sentencia del TJUE de 29 de abril de 2021, dictada en el asunto C-665/20 PPU, no respalda la compatibilidad de las amnistías con los principios del Derecho de la Unión, sino que precisamente reduce los efectos de la denegación de la orden europea de detención y entrega cuando un delito esté cubierto por la amnistía. El Tribunal señala que en este caso el juez nacional deberá ponderar el valor del principio de seguridad jurídica del amnistiado con “la prevención de la impunidad y la lucha contra la delincuencia”.
En consecuencia, frente al supuesto de no ejecución de la orden de detención por haberse juzgado el delito perseguido en el Estado requerido y se haya ejecutado la condena, en el que el juez nacional no tiene margen alguno y debe denegar la ejecución de la orden, en el caso de la amnistía deberá tener en cuenta la finalidad del Derecho de la Unión, “que no es otro que prevenir y combatir la delincuencia dentro del espacio de libertad, seguridad y justicia” (párrafo 101).
Del TEDH, se menciona la Sentencia de 27 de mayo 2014 de la Gran Sala, dictada en el caso Marguš contra Croacia, de la que textualmente se afirma que “ha reconocido la validez y oportunidad política de la amnistía, fijando como límite las graves violaciones de los derechos humanos”. Aquí voy a limitarme a dar voz a la Sentencia en su fallo:
“Existe una tendencia cada vez mayor en derecho internacional, de encontrar estas amnistías como inaceptables porque son incompatibles con la obligación de los Estados reconocida unánimemente de enjuiciar y sancionar las graves violaciones de los derechos humanos. Incluso si se aceptara que las amnistías son posibles cuando existen algunas circunstancias particulares, como un proceso de reconciliación y una forma de compensación a las víctimas, la amnistía concedida al demandante en el presente caso sigue sin ser aceptable ya que no hay nada que indique que hayan concurrido tales circunstancias.”
La Comisión de Venecia
Más matizado ha de ser el juicio sobre la posición de la Comisión de Venecia, pues es cierto que, como dice la exposición de motivos, la Recomendación CM/Rec (2010)12 acepta la amnistía y otras medidas de gracia como un límite a la no interferencia de los poderes legislativo y ejecutivo en el poder judicial. No obstante, olvida oportunamente que, tanto en su opinión CDL-AD(2013)009 de 8-9 de marzo (que la proposición de ley cita expresamente), como en su opinión 728/2013, de 17 de junio (sobre la que en cambio calla), al enjuiciar la ley de amnistía de Georgia de 2012, la Comisión subrayó los problemas que puede generar una amnistía legislativa en masa.
Así, la primera, en su párrafo 25 señala que en el derecho internacional “sólo pueden encontrarse ejemplos de Ley de Amnistía en el contexto del final de conflictos, dictaduras, insurrecciones, justo después de la transición democrática pero no más tarde”. Y en las conclusiones resuelve que “Una amnistía del Parlamento debe cumplir ciertos principios fundamentales del Estado de Derecho, a saber, la legalidad (incluida la transparencia), la prohibición de arbitrariedad, la no discriminación y la igualdad ante la ley”.
La proposición se ha trabajado por parte de sus autores, hasta el punto de ofrecer una apariencia de cuidado, esmero y respeto al Estado constitucional
La segunda, tras examinar punto por punto la ley georgiana a la luz de tales principios, concluye (párrafo 58) que ésta “plantea cuestiones relativas a la separación de poderes y a la independencia del poder judicial consagradas en la Constitución georgiana y en las normas internacionales”.
Por tanto, no puede decirse que la amnistía, adoptada en las condiciones de la proposición de ley, sea un instrumento habitual y pacíficamente reconocido ni en el derecho internacional, ni en el de la Unión Europea y el Consejo de Europa.
Sin tradición en nuestro Derecho
Tampoco es correcta la premisa de la exposición de motivos a la hora de señalar la tradición en nuestro Derecho. No entraré en las constituciones del siglo XIX, ya que no responden al modelo racional normativo propio de la Constitución de 1978, sino que son fruto, como apuntara García Pelayo, de la ideología del conservatismo frente al liberalismo y desconocen la distinción entre leyes constitucionales y leyes ordinarias.
Es una operación excepcional, propia del momento de consolidación de los nuevos valores a los que sirve”. Y algo más adelante fundamenta su fallo a partir de cómo la amnistía afecta negativamente al principio de seguridad jurídica en los siguientes términos:
