Juan José Imbroda: 'No em crec que el de Ceuta sigui un fenomen migratori'

Espanya ha començat ja a aplicar el nou Pacte Europeu de Migració i Asil des de la seva entrada en vigor el 12 de juny de 2026, però l’adaptació nacional està lluny de tancar-se: es recolza sobretot en reformes reglamentàries d’estrangeria i acollida i en un reial decret-llei sobre menors migrants, mentre segueix pendent una reforma orgànica més àmplia de la Llei d’Estrangeria i, previsiblement, de la Llei d’Asil. En paral·lel, el Govern ha remès a Brussel·les un Pla Nacional d’Implementació i avança en ajustos operatius (triaje a frontera, ús d’Eurodac, reorganització de permisos humanitaris), alhora que el Congrés tramita normes lligades a menors no acompanyats i a estrangeria. Queden per concretar l’harmonització completa dels procediments d’asil, l’encaix del mecanisme de solidaritat obligatòria i l’adaptació al futur sistema europeu comú de retorns.

Marc general: entrada en vigor i compromís polític

La Comissió Europea ha confirmat que el Pacte s’aplica a tota la UE des del 12 de juny de 2026, configurant un marc comú de control de fronteres exteriors, procediments d’asil i solidaritat entre Estats membres, amb 10 peces legislatives segons la nota de premsa europea sobre l’entrada en vigor i les preguntes i respostes.

A Espanya, el Ministeri de l’Interior va anunciar que “Espanya inicia aquest divendres l’aplicació del nou Pacte Europeu sobre Migració i Asil” amb un enfocament “garantista i respectuós” amb els drets de les persones migrants i sol·licitants de protecció internacional, destacant el paper central del triaje a frontera i la connexió asil–retorn, i reiterant el rebuig als centres de retorn en tercers països, que el Govern descarta usar per dubtes de legalitat i proporcionalitat, segons la nota oficial d’Interior sobre l’aplicació del Pacte.

Des de l’àmbit d’inclusió, la ministra Elma Saiz va traslladar al comissari Magnus Brunner que Espanya aposta per implementar el Pacte “al més aviat possible” i que algunes mesures poden avançar-se, sempre equilibrant responsabilitat i solidaritat, en la nota de Moncloa sobre la reunió Saiz–Brunner. Interior, per la seva banda, va informar Brunner que l’aplicació “avança a bon ritme i d’acord amb els terminis previstos” cap al 2026 i va anunciar la preparació d’una Estratègia Nacional de Migració i Asil, segons la nota de Grande-Marlaska.

Normes espanyoles ja aprovades o en vigor relacionades amb el Pacte

1. Reglament d’Estrangeria i regularització extraordinària

• Reial Decret 1155/2024 i la seva modificació pel RD 316/2026: aproven i ajusten el Reglament de la Llei Orgànica 4/2000 (LOEx) i regulen, entre altres elements, nous supòsits d’arrelament i una regularització extraordinària de persones en situació irregular i sol·licitants d’asil; el RD 316/2026 es presenta pel Ministeri com una peça central de gestió migratòria ordinària compatible amb el Pacte.
• Diversos convenis i encomanacions publicats al BOE el 2026 despleguen operativament aquests canvis (ús de Correus i oficines territorials per tramitar autoritzacions en el marc del RD 316/2026).

2. Sistema d’acollida i directiva d’acollida

• Al novembre de 2024 es va aprovar el RD 1155/2024 i s’ha sotmès a consulta pública el 2026 un projecte per actualitzar el Reial Decret 220/2022 (reglament del sistema d’acollida en protecció internacional). La consulta del Ministeri d’Inclusió vincula explícitament aquesta actualització a la implementació del Pacte i, en particular, a la transposició de preceptes de la Directiva d’Acollida.
• A més, hi ha una consulta pública i un avantprojecte de reforma de la LO 8/2021 de protecció integral a la infància i l’adolescència davant la violència (LOPIVI), el text d’audiència del qual indica que adapta la legislació espanyola al Pacte pel que fa a la Directiva (UE) 2024/1346 sobre condicions d’acollida de sol·licitants de protecció internacional.

3. Menors migrants no acompanyats i reubicació interna

• El Reial Decret-llei 2/2025, convertit en projecte de llei (121/000055) amb termini d’esmenes ampliat fins al 2 de setembre de 2026, introdueix a la LOEx articles 35 bis i següents sobre “contingència migratòria extraordinària” per a menors estrangers no acompanyats, un model de gestió i un pla de resposta solidària, alineat amb el llenguatge de solidaritat i repartiment de càrregues del Pacte. El text preveu derivacions obligatòries entre comunitats autònomes i la creació d’un fons estatal.

Pla Nacional d’Implementació i coordinació interna

Al març de 2025, Inclusió va informar a la Conferència Sectorial d’Immigració que Espanya ja havia remès el Pla Nacional d’Implementació del Pacte el 12 de desembre anterior, avançant-se als terminis. La nota de Moncloa sobre la Conferència Sectorial detalla que el pla preveu:

• Adaptar el marc normatiu (estrangeria, acollida i gestió de procediments a frontera).
• Enfortir el sistema d’acollida i definir amb precisió els llocs on es tramitaran procediments fronterers, garantint drets.
• Presentar un Pla de Contingència davant arribades excepcionals i millorar l’atenció a menors sol·licitants de protecció internacional.

Debat parlamentari i control polític

Al Parlament s’acumulen iniciatives de control i d’orientació política sobre el Pacte:

• Preguntes i proposicions no de llei del Grup Popular “per a la implementació i execució del nou marc normatiu derivat del Pacte de Migració i Asil” i “per garantir la correcta implementació del Pacte Europeu sobre Migració i Asil a Espanya”, registrades al Congrés (161/002240 i 162/000814).
• Una iniciativa del PP reclamava mantenir el compromís d’aprovar el 2025 un projecte de Llei Orgànica de modificació de la LOEx “per a la seva adaptació al pacte europeu de migració i asil”; el Govern va respondre al desembre de 2025, però no consta a les fonts un projecte de llei orgànica integral d’adaptació ja presentat.
• Al Senat s’han debatut mocions sobre la política migratòria del Govern i la implementació del Pacte, i el diari Demócrata recull que el Ple ha debatut una moció instaurant l’Executiu a prendre mesures en aquesta implementació (crònica de sessió de control).

Aplicació pràctica actual

Sobre el terreny, segons la nota d’Interior sobre l’inici de l’aplicació i l’anàlisi de Demócrata sobre les claus del Pacte, Espanya ja ha començat a:

• Aplicar un triaje obligatori a frontera, amb registre biomètric, avaluació inicial de vulnerabilitats i permanència en instal·lacions controlades mentre es decideix sobre l’admissió.
• Usar procediments d’asil a frontera amb termini màxim de 12 setmanes i vincular de forma automàtica la denegació a l’inici del procediment de retorn.
• Reforçar l’intercanvi d’informació entre asil, fronteres i estrangeria i ampliar l’ús d’Eurodac.
• Suprimir la via de permisos humanitaris automàtics per a veneçolans, integrant aquesta protecció en els canals ordinaris del sistema europeu, com detallen tant Interior com el reportatge de Demócrata sobre la fi de la “via exprés” per a veneçolans.

Passos pendents cap a la plena aplicació nacional

Amb la informació disponible, els principals elements encara pendents o en construcció són:

• Reforma orgànica de la LOEx i, previsiblement, de la Llei 12/2009 d’Asil, per alinear íntegrament el dret intern amb el nou procediment comú europeu (incloent la gestió de sol·licituds a ambaixades i consolats, objecte d’una proposició de llei de Sumar encara en fase primerenca).
• Desenvolupament reglamentari del sistema d’acollida (actualització del RD 220/2022) per encaixar plenament la Directiva d’Acollida i els estàndards del Pacte, la consulta pública del qual vincula expressament a aquesta implementació.
• Posada en marxa operativa completa del mecanisme de solidaritat (reubicacions i contribucions financeres) un cop la Comissió i el Consell concretin quotes i funcionament anual; l’informe de la Comissió i la nota basca sobre el primer cicle anual de gestió assenyalen que els Estats membres estan encara ajustant els seus marcs nacionals.
• Adaptació al nou Sistema Europeu Comú de Retorns, que la Comissió ha proposat com a complement del Pacte i la negociació amb el Consell i el Parlament segueix en curs, segons la informació difosa per les institucions europees i recollida, per exemple, a la nota basca sobre el sistema comú de retorns.
• Consolidació de la governança interna: aprovació efectiva (no confirmada encara a les fonts) de l’Estratègia Nacional de Migració i Asil anunciada per Interior, desplegament del Pla d’Integració i Convivència Intercultural i els plans de contingència davant crisis migratòries.

En síntesi, Espanya ha activat ja la columna vertebral operativa del Pacte (triaje, procediments fronterers, ajustos en acollida i estrangeria, reubicació interna de menors), però la “plena aplicació nacional” exigirà encara reformes legals de major calat i la culminació dels desenvolupaments europeus en matèria de solidaritat i retorns.

Segons l’Estatut d’Autonomia de Melilla (Llei Orgànica 2/1995), el President de la Ciutat ostenta la suprema representació institucional de la Ciutat Autònoma, presideix i dirigeix l’Assemblea i el Consell de Govern i exerceix funcions executives, inclosa la designació i cessament dels consellers. A més, acumula la condició d’Alcalde de Melilla, integrant en una sola figura la capçalera de l’Executiu autonòmic i la màxima autoritat municipal. Pel que fa a Juan José Imbroda, les fonts institucionals consultades confirmen que és l’actual President de la Ciutat Autònoma de Melilla des del 10 de juliol de 2023, però no especifiquen en elles la seva adscripció de partit.

Marc jurídic bàsic del President de Melilla

La figura del President de la Ciutat Autònoma es regula a l’Estatut d’Autonomia de Melilla, aprovat per la Llei Orgànica 2/1995, de 13 de març, disponible al Butlletí Oficial de l’Estat a través de la publicació del BOE. Al cos de la norma, el precepte clau és el que defineix la seva posició institucional i les seves funcions bàsiques, dins del Títol dedicat a les institucions d’autogovern.

Del text estatutari que regula expressament el President, se’n desprèn que:

• Presideix l’Assemblea de Melilla, que és l’òrgan representatiu de la Ciutat i exerceix les funcions normatives i de control del Consell de Govern.
• Presideix el Consell de Govern, la cui activitat dirigeix i coordina, actuant com a cap de l’Executiu de la Ciutat.
• Ostenta la suprema representació de la Ciutat, és a dir, és el màxim representant institucional de la Ciutat Autònoma de Melilla.
• Nomina i separa els consellers, podent a més delegar temporalment funcions executives pròpies en alguns membres del Consell de Govern.
• Ostenta també la condició d’Alcalde, integrant la capçalera de la corporació municipal amb la Presidència de la Ciutat.

Funcions representatives

En el pla representatiu, l’Estatut indica que el President “ostenta la suprema representació de la Ciutat”. Això suposa que, en actes oficials, relacions institucionals i projecció externa, encarna la Ciutat Autònoma davant l’Estat, altres comunitats i ciutats autònomes i, en general, davant tercers poders públics i entitats. En assumir a més la condició d’Alcalde, concentra la representació tant autonòmica com municipal.

Funcions de direcció política i executiva

Pel que fa a la direcció política, el President té tres eixos centrals d’actuació, segons l’Estatut:

• Direcció i coordinació del Consell de Govern: com a president d’aquest òrgan col·legiat, marca l’orientació política general de l’Executiu de la Ciutat i coordina l’acció dels diferents consellers.
• Nombrament i cessament de consellers: li correspon configurar i remodelar el Consell de Govern, nomenant i separant els seus membres, fet que li atorga un control directe sobre l’estructura de l’Executiu.
• Delegació de funcions executives: pot delegar temporalment funcions executives pròpies en consellers determinats, fet que li permet modular la distribució interna de competències dins del Govern de la Ciutat.

A més, el propi sistema d’elecció reforça la seva legitimitat política: l’Estatut estableix que el President és elegit per l’Assemblea de Melilla d’entre els seus membres i nomenat pel Rei. L’elecció s’ha de fer entre qui encapçali llistes que hagin obtingut escó, per majoria absoluta; si ningú l’aconsegueix, serà President qui encapçali la llista amb més vots.

Relacions amb l’Assemblea i amb l’Estat

En la seva relació amb l’Assemblea, el President la presideix i, per tant, ordena els seus debats i convoca les sessions, segons se’n desprèn del règim general de funcionament de la Cambra que recull l’Estatut. L’Assemblea, al seu torn, controla l’acció del Consell de Govern i pot retirar la confiança al President mitjançant una moció de censura, que ha d’incloure un candidat alternatiu a la Presidència. Si aquesta moció s’aprova, el candidat inclòs es considera investit i és nomenat President de la Ciutat, fet que configura un mecanisme de responsabilitat política similar al parlamentari.

En la vessant de relació amb l’Estat, l’Estatut preveu que, per iniciativa conjunta del President de la Ciutat i del Delegat del Govern, puguin constituir-se òrgans encarregats d’elaborar i, si escau, controlar l’execució de plans i programes conjunts d’obres i serveis. Aquesta previsió subratlla una funció d’impuls i coordinació interadministrativa del President, per articular projectes d’interès comú entre l’Administració General de l’Estat i la Ciutat Autònoma.

Situació actual de Juan José Imbroda

Segons la informació institucional disponible, Juan José Imbroda Ortiz és l’actual President de la Ciutat Autònoma de Melilla, amb el càrrec actiu des del 10 de juliol de 2023. Desempenya la Presidència de la Ciutat i, per tant, també la capçalera del Consell de Govern i l’Alcaldia, en els termes descrits per l’Estatut d’Autonomia. Tanmateix, a la fitxa institucional consultada no es consigna la seva adscripció de partit (el camp de partit o agrupació figura buit), per la qual cosa, atenent-se exclusivament a aquestes fonts, no es pot indicar amb precisió a quin partit polític pertany.

Perquè el Govern espanyol pugui gestionar retorns de migrants en situació irregular conforme a la normativa europea vigent, ha de basar-se en la Directiva 2008/115/CE (Directiva de Retorn) i en la seva transposició principal a la Llei Orgànica 4/2000, reformada per la Llei Orgànica 2/2009. Això exigeix decisions individualitzades de devolució o expulsió, una preferència per la sortida voluntària, límits estrictes i control judicial de l’internament, així com garanties reforçades per a menors i persones vulnerables. A més, el retorn es recolza en acords de readmissió i programes de retorn voluntari assistit, i ha de respectar els principis de l’acerv europeu en matèria d’immigració i protecció internacional.

1. Marc normatiu bàsic

En el pla europeu, la Directiva de Retorn fixa normes i procediments comuns per a l’allunyament de nacionals de tercers països en situació irregular. Espanya l’incorpora, entre altres, a través de:

• Llei Orgànica 4/2000 (drets, infraccions, expulsió, devolució i internament).
• Llei Orgànica 2/2009, que, segons el seu preàmbul, transponeix expressament la Directiva 2008/115/CE i reforça els procediments de devolució i l’internament fins a 60 dies.
• Regulació específica dels Centres d’Internament d’Estrangers (CIE) mitjançant el Reial Decret 162/2014.
• Reformes del Codi Penal en matèria d’expulsió substitutiva i delictes lligats a la immigració irregular, especialment la Llei Orgànica 5/2010 i la Llei Orgànica 1/2015.

2. Decisió de retorn i primacia de la sortida voluntària

Conforme a la Directiva de Retorn i a la reforma de la Llei Orgànica 2/2009, el retorn ha de basar-se en una decisió individualitzada (expulsió o devolució) dictada en procediment administratiu sancionador, amb motivació i notificació a la persona afectada.

El preàmbul de la Llei Orgànica 2/2009 destaca que es pretén dotar de “més eficàcia i més garanties a les mesures de suspensió i devolució” i introdueix un termini de compliment voluntari de l’ordre d’expulsió, en línia amb la Directiva, que exigeix concedir un període de sortida voluntària excepte riscos (perill de fugida, ordre públic, etc.). Només si aquesta sortida voluntària no es compleix o concorren aquests riscos es passa a l’expulsió forçosa.

3. Internament i ús de la força

L’internament en CIE és una mesura cautelar lligada a l’expulsió, no una pena. El Reial Decret 162/2014 recorda que els CIE “no tenen caràcter penitenciari” i que els interns només veuen limitat el dret deambulatori; la resta de drets ha de respectar-se.

Requisits clau extrets del marc LO 4/2000–LO 2/2009 i del RD 162/2014:

• Autorització judicial de l’internament, lligat a un expedient d’expulsió i amb termini màxim que, segons la reforma de 2009, s’amplia a 60 dies.
• Control judicial continuat de l’estada mitjançant el jutge competent de control (esmentat al preàmbul del RD 162/2014) i obligació de alliberar l’estranger quan cessin les circumstàncies que van motivar l’internament.
• Dret dels interns a contactar amb ONG de protecció d’immigrants i dret d’aquestes a visitar els centres, com a garantia addicional.

L’ús de la força en l’execució material del retorn ha de ser proporcional i limitat a l’estrictament necessari, en coherència amb el caràcter no penitenciari dels CIE i amb les exigències de tutela de la integritat física recollides, per exemple, en la jurisprudència constitucional citada per la STC 172/2020 en matèria de seguretat ciutadana.

4. Garanties processals i tutela judicial

Els procediments de retorn han de respectar el dret a una tutela judicial efectiva i a interposar recursos. En la protecció de víctimes de tracta i violència de gènere, la Llei Orgànica 10/2011 modifica els articles 31 bis i 59 bis de la LO 4/2000 per ampliar les mesures de protecció i preveu que la denegació o revocació del període de restabliment i reflexió “haurà de ser motivada” i recursable conforme al procediment administratiu comú.

En l’àmbit penal, la Llei Orgànica 1/2015 reforma l’article 89 del Codi Penal per regular la sustitució de penes de presó per expulsió, exigint decisió motivada, audiència del penat i del Ministeri Fiscal, i sotmetent la mesura a criteris de proporcionalitat, amb prohibició de retorn entre cinc i deu anys.

5. Menors i persones vulnerables

La Llei Orgànica 2/2009 subratlla la necessitat d’un tractament específic dels menors estrangers no acompanyats, preveient tant la possibilitat de repatriació al país d’origen com la plena integració a Espanya quan la repatriació no sigui “la resposta idònia”. Això enllaça amb l’exigència europea que l’interès superior del menor primés en qualsevol decisió de retorn.

Pel que fa a víctimes de tracta i de violència de gènere, la Llei Orgànica 10/2011 habilita la suspensió de l’expedient d’expulsió, l’atorgament d’autoritzacions de residència i treball per circumstàncies excepcionals i l’extensió de la protecció a fills i allegats, fet que limita la possibilitat de retorn forçós mentre duri aquesta situació de vulnerabilitat.

6. Cooperació internacional i retorn voluntari

La gestió de retorns es recolza també en acords internacionals de readmissió i en programes de retorn voluntari assistit. Entre altres, destaquen:

• Acords de readmissió amb Itàlia (acord amb Itàlia), França (acord amb França) o Polònia (acord amb Polònia), entre altres.
• Acords de cooperació migratòria amb països de trànsit, com Mauritània (acord amb Mauritània) o Guinea-Bissau (acord amb Guinea-Bissau).
• Acords amb l’Organització Internacional per a les Migracions per a projectes de retorn voluntari assistit i reintegració, com els de 2021–2025 (acord 2021, acord 2020, acord 2024 i acord 2025 Interior–OIM).

Aquests instruments permeten que el Govern articuli retorns respectant les garanties europees: decisions individualitzades, prioritat de la sortida voluntària, control judicial de l’internament, atenció a l’interès superior del menor i protecció reforçada de víctimes i persones especialment vulnerables.