La convocation des élections générales du prochain 29 novembre entraîne une limitation pour le Gouvernement qu'il ne faudrait pas perdre de vue durant les prochaines semaines. Depuis le 6 octobre, toute comparution institutionnelle, conférence de presse après le Conseil des Ministres ou intervention publique de ses membres dans l'exercice de leurs fonctions est soumise aux exigences de neutralité imposées par la législation électorale. Et cela, bien que la campagne électorale, au sens strict, ne commence pas avant le 13 novembre.
Les premières dénonciations ne se sont pas fait attendre, et se réfèrent au premier jour de la période électorale. La Commission Électorale Centrale a décidé le 15 octobre dernier d'ouvrir un dossier sanctionnant le président du Gouvernement pour sa comparution à La Moncloa du 6 octobre dernier. Dans les dénonciations présentées, il était question que le président ait utilisé une intervention institutionnelle pour vanter les réalisations de son Gouvernement et critiquer l'opposition. L'ouverture du dossier n'implique pas en soi l'existence d'une infraction, mais met en évidence la pertinence juridique que prennent certaines déclarations institutionnelles durant un processus électoral.
Ce n'est pas non plus une controverse nouvelle. En 2021, la Cour Suprême a confirmé une sanction de 500 euros imposée à l'actuel président du Gouvernement par la Commission Électorale Centrale pour avoir accordé à La Moncloa, durant la période électorale de 2019, une interview télévisée qui a ensuite été diffusée sur le site web de la Présidence du Gouvernement, ignorant de plus l'avertissement qui avait été fait. Le président a dû également verser 2.420 euros au Parti Populaire au titre des frais de justice. Le précédent est particulièrement illustratif car il démontre que le non-respect du devoir de neutralité institutionnelle a des conséquences juridiques concrètes.
Les deux épisodes, qui, nous osons le dire, ne seront pas les seuls de ce processus électoral, nous placent devant une question qu'il est nécessaire de considérer : le sens de la neutralité institutionnelle durant la période électorale, et pas seulement pendant la campagne. Où se termine l'exercice légitime des fonctions de gouvernement et où commence l'utilisation partisane des institutions ? Il s'agit donc de déterminer comment concilier la légitimité d'un Gouvernement à continuer de développer et d'expliquer son action politique avec l'obligation de garantir que la compétition électorale se déroule dans des conditions d'égalité.
Il convient de rappeler, sans entrer dans les détails, que la convocation électorale ne suspend pas les compétences du Gouvernement ni ne l'empêche de prendre des décisions. Elle ne prive pas non plus ses membres de leur statut d'acteurs politiques ni du droit de défendre leurs idées ou projets. Cependant, pendant la période électorale, l'utilisation des moyens institutionnels pour transmettre certains messages politiques acquiert une dimension juridique qui dépasse le débat partisan habituel.
Pendant la période électorale, l'utilisation des moyens institutionnels pour transmettre certains messages politiques acquiert une dimension juridique qui dépasse le débat partisan habituel
La raison se trouve dans la position singulière de celui qui gouverne, qui dispose de moyens matériels, d'une autorité institutionnelle et d'une capacité de communication dont manquent ceux qui n'occupent pas cette position. Ce sont des avantages inhérents à l'exercice du pouvoir, mais dont l'utilisation à des fins partisanes peut compromettre les conditions d'égalité qui doivent présider à toute compétition électorale.
Notre ordre juridique offre une réponse expresse à cette question en essayant de délimiter quelles actions peuvent être réalisées. L'article 50.2 de la Loi Organique du Régime Électoral Général (LOREG) interdit, depuis la convocation des élections jusqu'à leur célébration, tout acte organisé ou financé, directement ou indirectement, par les pouvoirs publics qui contienne des allusions aux réalisations ou aux succès obtenus, ou qui utilise des images ou des expressions coïncidentes ou similaires à celles utilisées dans leurs propres campagnes par l'une des entités politiques participant aux élections. Le paragraphe trois interdit également les inaugurations d'œuvres ou de services publics ou de projets de ceux-ci, sans empêcher leur mise en fonctionnement.
Cependant, l'application de ces limitations pose une difficulté qui ne se résout pas par une lecture littérale de la norme : où se trouve la frontière entre l'explication légitime d'une politique gouvernementale et son utilisation comme instrument de propagande électorale ?
Pensons, par exemple, à n'importe quelle des comparutions postérieures au Conseil des Ministres. Il est parfaitement légitime que le porte-parole du Gouvernement explique une mesure économique qui vient d'être approuvée, ses destinataires, son financement ou les objectifs qu'elle poursuit. Les citoyens ont le droit de connaître les décisions de leurs gouvernants, et le Gouvernement a la responsabilité de rendre compte de celles-ci.
Cependant, la situation change lorsque cette explication se transforme en une évaluation élogieuse de la gestion gouvernementale, en une comparaison partisane avec ses adversaires ou en une défense de la continuité de l'Exécutif. À ce moment-là, l'intervention peut cesser de répondre à un objectif strictement institutionnel et acquérir une nature électoraliste.
La situation change lorsque cette explication se transforme en une évaluation élogieuse de la gestion gouvernementale
Une situation similaire se produit avec les propositions d'avenir. Un Gouvernement peut informer des projets normatifs qu'il est en train de traiter ou des initiatives qui font partie de son action ordinaire. Mais lorsqu'il utilise une comparution officielle pour annoncer des engagements qui appartiennent en réalité au programme électoral de son parti, la distinction entre les deux fonctions commence à s'estomper. Il n'est pas juridiquement indifférent qu'une même proposition soit présentée lors d'un meeting électoral ou depuis la salle de presse de La Moncloa.
Cette différenciation a été l'objet d'une doctrine répétée de la Commission Électorale Centrale et de la Cour Suprême. La STS 1638/2024, du 16 octobre, a confirmé les deux sanctions, de 2.500 et 2.200 euros, que la Commission Électorale Centrale avait imposées à l'époque porte-parole du Gouvernement, Isabel Rodríguez, pour des déclarations faites lors des conférences de presse postérieures au Conseil des Ministres durant la période électorale des élections autonomiques et municipales de mai 2023. La Cour a ainsi validé la distinction entre l'information sur les décisions gouvernementales, pleinement légitime, et les manifestations d'éloge à la gestion de l'Exécutif ou de critique à ses adversaires politiques effectuées en profitant des médias publics, et a rappelé que l'article 50.2 délimite l'exercice du poste, mais n'empêche pas celui qui l'occupe de s'exprimer librement en dehors de son activité institutionnelle.
La jurisprudence apporte, en outre, un élément particulièrement pertinent : la nature spontanée d'une déclaration n'exclut pas en elle-même son éventuelle illicéité. Le fait qu'un ministre réponde à une question posée par un journaliste ne l'exempte pas non plus du devoir de neutralité qui lui incombe lorsqu'il intervient dans sa condition institutionnelle. Le contenu de la réponse reste soumis aux mêmes exigences légales.
Nous sommes donc face à une limitation de l'utilisation partisane des médias et de l'autorité que confère la fonction publique, et non à une interdiction générale de parler de politique.
L'existence de ces limites ouvre, à son tour, un important espace de contrôle juridique pour les formations politiques. La LOREG attribue à l'Administration électorale la fonction de garantir la transparence, l'objectivité du processus et l'égalité entre les candidatures. Les partis peuvent dénoncer devant la commission électorale compétente les actions qu'ils considèrent contraires au devoir de neutralité institutionnelle, en apportant les déclarations, enregistrements ou communications qui permettent d'évaluer l'éventuelle infraction.
La présentation d'une dénonciation n'implique pas, naturellement, que l'action dénoncée soit illicite. Il appartiendra à la commission électorale d'examiner le contenu des manifestations, leur contexte et les circonstances dans lesquelles elles se sont produites. Si elle constate une violation de la réglementation, elle pourra exiger la cessation de la conduite, demander qu'elle ne se répète pas, ordonner, le cas échéant, le retrait de contenus institutionnels ou décider de l'ouverture d'une procédure sanctionnatrice.
La nature spontanée d'une déclaration n'exclut pas en elle-même son éventuelle illicéité
Les conséquences peuvent dépasser la simple exigence de la commission électorale. L'article 153.1 de la LOREG prévoit des amendes allant de 300 à 3.000 euros pour les autorités ou fonctionnaires responsables d'infractions électorales non constitutives de délit. En fait, la Commission Électorale Centrale a imposé des sanctions pour des actions de cette nature, dont certaines ont été par la suite confirmées par la Cour Suprême.
Le système prévoit également des mécanismes de révision. L'article 21 de la LOREG permet de contester certains accords des commissions électorales devant la commission de catégorie supérieure, avec un délai de recours de vingt-quatre heures à partir de sa notification et une procédure particulièrement brève pendant les processus électoraux. À cela s'ajoute la possibilité de recourir à la juridiction administrative contentieuse contre les résolutions susceptibles de contrôle judiciaire, y compris les sanctions imposées par la Junta Electoral Central.
Ces mécanismes prennent une importance particulière au cours des prochaines semaines, lorsque les interventions publiques du Gouvernement seront soumises à un scrutin particulièrement intense. Mais il conviendrait d'éviter que la possibilité de dénoncer toute déclaration ne se transforme en la prétention d'interdire toute manifestation de contenu politique. Toute intervention gouvernementale susceptible de controverse ne constitue pas une infraction électorale.
La neutralité institutionnelle ne doit pas non plus être confondue avec une prétendue neutralité idéologique du gouvernant. Tout membre du Gouvernement reste un responsable politique qui peut défendre ses idées, expliquer ses propositions ou les confronter à celles de ses adversaires. Ce que l'ordre juridique limite, c'est qu'il utilise les ressources, l'autorité et les instruments institutionnels dont il dispose pour le faire au bénéfice d'une option électorale déterminée.
La distinction a une importance qui transcende la conjoncture politique. Dans un État démocratique de droit, l'exercice du pouvoir public est soumis à des limites qui garantissent à la fois la liberté des citoyens et l'égalité entre ceux qui concourent pour les gouverner. L'Administration n'appartient pas au parti qui occupe temporairement le Gouvernement, ni ses moyens ne peuvent devenir une prolongation de sa structure électorale, même si la réalité prétend nous y habituer.
D'où il découle que nous devons interpréter les exigences de neutralité institutionnelle comme une garantie du pluralisme politique et de la liberté de choix des citoyens. Le respect de ces règles ne constitue pas une concession aux partis de l'opposition, mais une obligation qui s'applique également à toute formation exerçant des responsabilités gouvernementales.
Et il est vrai que l'alternance démocratique ne dépend pas uniquement du fait que les citoyens puissent choisir périodiquement leurs représentants. Elle exige également que ceux qui exercent le pouvoir respectent les conditions qui permettent à d'autres de concourir pour lui en égalité. Gouverner pendant un processus électoral est légitime et nécessaire. Utiliser les institutions pour obtenir un avantage partisan est, précisément, ce que notre système juridique cherche à éviter.