Dopo diverse settimane di vacanze al Palazzo del Patrimonio Nazionale, di La Mareta, Pedro Sánchez ha fatto ricorso a una legge approvata quasi undici anni fa sotto il Governo di Mariano Rajoy per cambiare la gestione della crisi di Ceuta. La Ley 36/2015, de Seguridad Nacional, permette al presidente di dichiarare una "situazione di interesse per la Sicurezza Nazionale" quando la gravità, dimensione e urgenza di una crisi richiedono un coordinamento rafforzato delle amministrazioni. È precisamente lo strumento a cui l'Esecutivo ricorre ora, dopo 26 giorni dalle entrate massicce di fine luglio.
Non si tratta di dichiarare lo stato di allerta né quello di eccezione. Non implica nemmeno la sospensione dei diritti fondamentali. La figura creata nel 2015 è stata progettata come un gradino specifico per affrontare crisi gravi con i poteri ordinari dello Stato, ma collocando le risorse e le amministrazioni coinvolte sotto una struttura rafforzata di coordinamento diretta dal Governo.
Questo meccanismo è quello che ora consente a Sánchez di dare copertura giuridica alla nuova organizzazione per Ceuta e, nel suo caso, designare un'autorità funzionale incaricata di dirigere e coordinare le azioni. Il Governo ha annunciato che Ángel Víctor Torres assumerà quella coordinazione.
Una legge nata con Mariano Rajoy a La Moncloa
La Legge di Sicurezza Nazionale non è nata durante i governi di Pedro Sánchez. È stata un'iniziativa del Governo di Mariano Rajoy, nella X Legislatura, quando il PP aveva la maggioranza assoluta nel Congresso.
Il Consiglio dei Ministri ha approvato il progetto il 22 maggio 2015, dopo che il disegno di legge era passato per il proprio Consiglio di Sicurezza Nazionale. Nella sua elaborazione hanno partecipato i ministeri degli Affari Esteri, Difesa, Interno e Presidenza, oltre al Dipartimento di Sicurezza Nazionale del Gabinetto della Presidenza. L'obiettivo dichiarato dall'Esecutivo di Rajoy era dotare lo Stato di strumenti per rispondere in modo coordinato a minacce che, per loro natura, potevano influenzare simultaneamente diverse amministrazioni e ambiti di azione.
Il progetto è arrivato al Congresso il 25 maggio. Durante la sua trattazione sono state presentate emendamenti totali da parte di rappresentanti del Gruppo Misto, PNV, La Izquierda Plural e Convergència i Unió. Il 8 luglio 2015, le richieste di restituzione sono state respinte da una larga maggioranza: 39 voti a favore di restituire il progetto, 282 contro e un'astensione.
L'iniziativa è continuata dopo il suo percorso attraverso la Commissione Costituzionale del Congresso e del Senato fino a diventare la Legge 36/2015, del 28 settembre, di Sicurezza Nazionale. È stata pubblicata nel BOE il 29 settembre ed è entrata in vigore il giorno successivo.
Il testo stesso conserva la fotografia istituzionale di quel momento. Alla fine della legge appaiono due firme: "FELIPE R." e "Il Presidente del Governo, MARIANO RAJOY BREY". Le Corti hanno approvato la norma, Felipe VI l'ha sanzionata come capo dello Stato e Rajoy l'ha ratificata come presidente del Governo.
Perché Rajoy ha creato la "situazione di interesse"
La chiave per capire cosa fa ora Sánchez è negli articoli 23, 24 e 25.
L'articolo 23 definisce la "situazione di interesse per la Sicurezza Nazionale" come quella che, a causa di "la gravità dei suoi effetti e la dimensione, urgenza e trasversalità" delle misure necessarie, richiede un coordinamento rafforzato delle autorità competenti. L'azione continua a svilupparsi all'interno delle competenze ordinarie di ciascuna amministrazione, ma sotto la direzione del Governo e all'interno del Sistema di Sicurezza Nazionale.
È esattamente la differenza rispetto agli stati eccezionali. La legge stessa stabilisce che questa figura si affronta "con i poteri e i mezzi ordinari" delle amministrazioni e che in nessun caso permette di sospendere diritti fondamentali o libertà pubbliche. Se una crisi richiedesse le facoltà straordinarie proprie dello stato di allerta o eccezione, si dovrebbe ricorrere alla sua legislazione specifica.
Rajoy ha creato, in questo modo, uno strumento intermedio: più coordinamento che in una situazione ordinaria, ma senza ricorrere al diritto costituzionale di eccezione.
Cosa cambia realmente a Ceuta attivando la legge del 2015
Fino ad ora, la crisi è stata gestita attraverso le competenze ordinarie di ciascun dipartimento: Interno per la sicurezza e il confine; Difesa nel suo ambito; Migrazioni per accoglienza e trasferimenti; Gioventù e Infanzia per i minori; Esteri nei rapporti con il Marocco e Politica Territoriale per il coordinamento con Ceuta. Sánchez ha riunito questi ministeri nei giorni 7 e 17 agosto, ma senza attivare il meccanismo speciale previsto nella Legge sulla Sicurezza Nazionale.
La dichiarazione cambia il modello: Ceuta diventa formalmente una "situazione di interesse per la Sicurezza Nazionale", una figura che non era stata utilizzata dalla sua creazione nel 2015. Non equivale allo stato di allerta né concede poteri eccezionali o permette di sospendere diritti. Le amministrazioni mantengono le loro competenze, ma le loro azioni sono soggette a un coordinamento rafforzato sotto la direzione del Governo, con l'obbligo di fornire le risorse umane e materiali necessarie.
La portata concreta dovrà essere stabilita dal decreto reale. Dovrà determinare il territorio interessato, la durata della situazione, le risorse mobilitate e le competenze dell'autorità funzionale che coordina la risposta. Da qui l'espressione "comando unico" è una espressione politica: la legge parla di "autorità funzionale" e le sue facoltà dipenderanno da quanto stabilito da quel decreto reale.
L'attivazione implica anche controllo parlamentare. Il Governo dovrà informare immediatamente il Congresso delle misure adottate e dell'evoluzione della crisi, mentre il Consiglio di Sicurezza Nazionale assumerà le funzioni di direzione e coordinamento che la legge gli attribuisce per gestire la situazione.
Il presidente concentra la decisione
La legge conferisce al presidente del Governo un ruolo centrale. L'articolo 15 gli attribuisce espressamente tre competenze essenziali: dirigere la politica di Sicurezza Nazionale, dirigere il Sistema di Sicurezza Nazionale e dichiarare la situazione di interesse per la Sicurezza Nazionale.
L'articolo 24 sviluppa come deve essere fatto. La dichiarazione spetta al presidente tramite decreto reale e deve identificare la crisi, delimitare il territorio interessato, stabilire la sua durata e possibile proroga e determinare le risorse umane e materiali necessarie.
E contiene il pezzo che spiega il cosiddetto "comando unico" annunciato per Ceuta: il decreto reale può includere "la nomina, se del caso, di un'autorità funzionale", insieme alla definizione delle competenze che avrà per dirigere e coordinare le azioni.
L'espressione utilizzata dalla legge è, quindi, "autorità funzionale", non "comando unico". Quest'ultimo è un termine politico e operativo utilizzato per spiegare la concentrazione del coordinamento.
Cosa può fare quell'autorità e cosa no
La dichiarazione non elimina le competenze di Interno, Difesa, la Città Autonoma o il resto delle amministrazioni coinvolte. La stessa definizione della figura stabilisce che le autorità continuano ad agire "nell'esercizio delle loro attribuzioni ordinarie". Ciò che cambia è il coordinamento tra di esse.
Si attiva anche un obbligo concreto: le autorità competenti devono fornire i mezzi umani e materiali che sono sotto la loro dipendenza e che risultano necessari per applicare i meccanismi previsti contro la crisi.
La legge include inoltre i territori interessati all'interno del sistema di risposta. Il suo articolo 22 dispone che nella gestione delle crisi parteciperanno le autorità della comunità autonoma interessata. Nel caso di Ceuta, la sua singolarità come città autonoma obbliga ad adattare quella partecipazione alla sua struttura istituzionale.
Il Consiglio di Sicurezza Nazionale entra in scena
La dichiarazione ha un'altra conseguenza diretta. L'articolo 25 stabilisce che, una volta dichiarata una situazione di interesse, il presidente deve convocare il Consiglio di Sicurezza Nazionale per esercitare le funzioni di direzione e coordinamento della sua gestione, senza pregiudizio delle competenze del Consiglio dei Ministri e della legislazione di Difesa Nazionale.
Se il presidente decide di nominare un'autorità funzionale, il Consiglio di Sicurezza Nazionale consiglia su quella designazione. L'architettura progettata nel 2015 così lega le decisioni: dichiarazione della situazione, attivazione del Consiglio, coordinamento rafforzato delle amministrazioni e possibilità di mettere un'autorità funzionale a capo delle azioni.
Introduce anche un controllo parlamentare. L'articolo 24 obbliga il Governo a informare immediatamente il Congresso dei Deputati delle misure adottate e dell'evoluzione della situazione.
La Catalogna ha portato la legge di Rajoy al Costituzionale
La norma non è stata esente da conflitto di competenza. Il Governo della Generalitat della Catalogna ha fatto ricorso davanti alla Corte Costituzionale gli articoli 4.3, 15.c e 24, precisamente alcuni dei precetti relativi alle competenze dello Stato e alla dichiarazione di una situazione di interesse per la Sicurezza Nazionale.
La Corte Costituzionale ha risolto il ricorso nella sentenza 184/2016, del 3 novembre. Ha respinto il ricorso salvo per l'interpretazione conforme alla Costituzione che ha fissato per l'articolo 24.2. La figura centrale creata dalla legge è rimasta, quindi, in piedi.
Più di un decennio dopo, quella architettura giuridica è quella che trova Sánchez disponibile per Ceuta e Rajoy a Sánchez: una legge progettata per coordinare crisi
Lo strumento legale
L'esposizione dei motivi del 2015 spiegava il problema che intendeva risolvere: determinati rischi potevano acquisire tale dimensione e influenzare così tanti ambiti simultaneamente che un'azione frammentata delle amministrazioni risultasse insufficiente. La risposta doveva essere una azione coordinata dei diversi agenti e strumenti dello Stato.
Questo approccio abbracciava minacce tradizionali legate alla difesa, alla sicurezza pubblica, all'azione esterna o all'intelligence, ma anche rischi legati all'ambiente, all'energia, ai trasporti, al cyberspazio o alla stabilità economica. La legge non ha creato nuove competenze settoriali per sostituire quelle esistenti; ha costruito un sistema per coordinarle quando una crisi superava il loro trattamento compartimentato.
È lo strumento che Sánchez utilizza ora per Ceuta. Ventisei giorni dopo l'inizio della crisi, il Governo ha deciso di elevare il suo trattamento all'ambito della Sicurezza Nazionale, rafforzare il coordinamento statale e ricorrere alla possibilità di un'autorità funzionale che la legge del 2015 ha lasciato nelle mani del presidente del Governo.
La norma che fornisce a Sánchez quel strumento porta ancora in calce la firma di Mariano Rajoy come presidente del Governo e la sanzione di Felipe VI come capo dello Stato.