A convocação de eleições gerais do próximo 29 de novembro implica uma limitação para o Governo que não deveria deixar de ter presente durante as próximas semanas. Desde 6 de outubro, qualquer comparecimento institucional, coletiva de imprensa posterior ao Conselho de Ministros ou intervenção pública de seus membros no exercício de seus cargos fica sujeito às exigências de neutralidade que impõe a legislação eleitoral. E isso, embora a campanha eleitoral, em sentido estrito, não comece até 13 de novembro.
As primeiras denúncias não tardaram a aparecer, e referem-se ao primeiro dia do período eleitoral. A Junta Eleitoral Central decidiu no passado 15 de outubro abrir um expediente sancionador ao presidente do Governo por sua comparecimento em La Moncloa no passado 6 de outubro. Nas denúncias apresentadas questionava-se se o presidente havia utilizado uma intervenção institucional para exaltar os feitos de seu Governo e criticar a oposição. A abertura do expediente não implica per se a existência de uma infração, mas evidencia a relevância jurídica que adquirem determinadas declarações institucionais durante um processo eleitoral.
Também não se trata de uma controvérsia nova. Em 2021, o Tribunal Supremo confirmou uma sanção de 500 euros imposta ao atual presidente do Governo pela Junta Eleitoral Central por conceder em La Moncloa, durante o período eleitoral de 2019, uma entrevista televisiva que depois foi divulgada na web da Presidência do Governo, ignorando além disso a advertência realizada. O presidente teve que pagar, além disso, 2.420 euros ao Partido Popular a título de custas processuais. O precedente é especialmente ilustrativo porque demonstra que o descumprimento do dever de neutralidade institucional tem consequências jurídicas concretas.
Ambos os episódios, que, aventuramos, não serão os únicos deste processo eleitoral, nos colocam diante de uma questão que é preciso considerar: o sentido da neutralidade institucional durante o período eleitoral, e não só na campanha. Onde termina o exercício legítimo das funções de governo e onde começa a utilização partidária das instituições? Trata-se, portanto, de determinar como conciliar a legitimidade de um Governo para continuar desenvolvendo e explicando sua ação política com a obrigação de garantir que a competição eleitoral ocorra em condições de igualdade.
Convém recordar, sem entrar em detalhes, que a convocação eleitoral não suspende as competências do Governo nem impede de adotar decisões. Também não priva seus membros de sua condição de atores políticos nem do direito de defender suas ideias ou projetos. No entanto, durante o período eleitoral, a utilização dos meios institucionais para transmitir determinadas mensagens políticas adquire uma dimensão jurídica que excede o habitual debate partidário.
Durante o período eleitoral, a utilização dos meios institucionais para transmitir determinadas mensagens políticas adquire uma dimensão jurídica que excede o habitual debate partidário
A razão se encontra na posição singular de quem governa, que dispõe de meios materiais, uma autoridade institucional e uma capacidade de comunicação das quais carecem aqueles que não ocupam tal posição. São vantagens inerentes ao exercício do poder, mas cuja utilização com fins partidários pode comprometer as condições de igualdade que devem presidir qualquer contenda eleitoral.
Nosso ordenamento oferece uma resposta expressa a esta questão tentando delimitar quais atuações podem ser realizadas. O artigo 50.2 da Lei Orgânica do Regime Eleitoral Geral (LOREG) proíbe, desde a convocação de eleições até sua celebração, qualquer ato organizado ou financiado, direta ou indiretamente, pelos poderes públicos que contenha alucinações às realizações ou conquistas obtidas, ou que utilize imagens ou expressões coincidentes ou similares às utilizadas em suas próprias campanhas por alguma das entidades políticas concorrentes às eleições. O parágrafo terceiro proíbe também as inaugurações de obras ou serviços públicos ou de projetos destes, sem impedir sua colocação em funcionamento.
Agora bem, a aplicação dessas limitações levanta uma dificuldade que não se resolve mediante uma leitura literal da norma: onde se encontra a fronteira entre a legítima explicação de uma política governamental e sua utilização como instrumento de propaganda eleitoral?
Pensemos, por exemplo, em qualquer uma das comparecências posteriores ao Conselho de Ministros. Resulta perfeitamente legítimo que o porta-voz do Governo explique uma medida econômica que acaba de ser aprovada, seus destinatários, seu financiamento ou os objetivos que persegue. Os cidadãos têm o direito de conhecer as decisões de seus governantes, e o Governo tem a responsabilidade de prestar contas sobre elas.
No entanto, a situação muda quando essa explicação se transforma em uma avaliação elogiosa da gestão governamental, em uma comparação partidária com seus adversários ou em uma defesa da continuidade do Executivo. Nesse momento, a intervenção pode deixar de responder a uma finalidade estritamente institucional e adquirir uma natureza eleitoralista.
A situação muda quando essa explicação se transforma em uma avaliação elogiosa da gestão governamental
Algo semelhante acontece com as propostas de futuro. Um Governo pode informar sobre os projetos normativos que está tramitando ou sobre as iniciativas que fazem parte de sua ação ordinária. Mas quando utiliza uma comparecência oficial para anunciar compromissos que na realidade pertencem ao programa eleitoral de seu partido, a distinção entre ambas as funções começa a se desdibujar. Não é juridicamente indiferente que uma mesma proposta seja apresentada em um comício eleitoral ou a partir da sala de imprensa de La Moncloa.
Essa diferenciação tem sido objeto de uma doutrina reiterada da Junta Eleitoral Central e do Tribunal Supremo. A STS 1638/2024, de 16 de outubro, confirmou as duas sanções, de 2.500 e 2.200 euros, que a Junta Eleitoral Central havia imposto à então porta-voz do Governo, Isabel Rodríguez, por declarações realizadas nas coletivas de imprensa posteriores ao Conselho de Ministros durante o período eleitoral das eleições autonômicas e municipais de maio de 2023. O Tribunal assim validou a distinção entre a informação sobre as decisões governamentais, plenamente legítima, e as manifestações de elogio à gestão do Executivo ou de crítica a seus adversários políticos realizadas aproveitando os meios públicos, e lembrou que o artigo 50.2 delimita o exercício do cargo, mas não impede a quem o ocupa de se expressar livremente fora de sua atividade institucional.
A jurisprudência aporta, além disso, um elemento especialmente relevante: a natureza espontânea de uma declaração não exclui por si mesma sua eventual ilicitude. O fato de que um ministro responda a uma pergunta formulada por um jornalista também não o isenta do dever de neutralidade que lhe corresponde quando intervém em sua condição institucional. O conteúdo da resposta continua submetido às mesmas exigências legais.
Estamos, portanto, diante de uma limitação do uso partidista dos meios e da autoridade que proporciona o cargo público, e não diante de uma proibição genérica de falar de política.
A existência desses limites abre, por sua vez, um importante espaço de controle jurídico para as formações políticas. A LOREG atribui à Administração eleitoral a função de garantir a transparência, a objetividade do processo e a igualdade entre as candidaturas. Os partidos podem denunciar perante a junta eleitoral competente aquelas atuações que considerem contrárias ao dever de neutralidade institucional, aportando as declarações, gravações ou comunicações que permitam avaliar a eventual infração.
A apresentação de uma denúncia não implica, naturalmente, que a atuação denunciada seja ilícita. Caberá à junta eleitoral examinar o conteúdo das manifestações, seu contexto e as circunstâncias em que ocorreram. Se apreciar uma vulneração da normativa, poderá requerer o cese da conduta, instar a que não se repita, ordenar, quando proceda, a retirada de conteúdos institucionais ou acordar a abertura de um procedimento sancionador.
A natureza espontânea de uma declaração não exclui por si mesma sua eventual ilicitude
As consequências podem superar o mero requerimento da junta eleitoral. O artigo 153.1 da LOREG prevê multas de entre 300 e 3.000 euros para as autoridades ou funcionários responsáveis por infrações eleitorais não constitutivas de delito. De fato, a Junta Eleitoral Central impôs sanções por atuações dessa natureza, algumas das quais foram posteriormente confirmadas pelo Tribunal Supremo.
O sistema contempla igualmente mecanismos de revisão. O artigo 21 da LOREG permite recorrer determinados acordos das juntas eleitorais perante a junta de categoria superior, com um prazo de interposição de vinte e quatro horas desde a sua notificação e um trâmite particularmente breve durante os processos eleitorais. A isso se acrescenta a possibilidade de recorrer à jurisdição contencioso-administrativa frente às resoluções suscetíveis de controle judicial, incluindo as sanções impostas pela Junta Eleitoral Central.
Esses mecanismos adquirem especial importância durante as próximas semanas, quando as intervenções públicas do Governo estarão submetidas a um escrutínio particularmente intenso. Mas convém evitar que a possibilidade de denunciar qualquer declaração termine se convertendo na pretensão de proibir qualquer manifestação de conteúdo político. Nem toda intervenção governamental suscetível de controvérsia constitui uma infração eleitoral.
A neutralidade institucional também não deve ser confundida com uma pretendida neutralidade ideológica do governante. Qualquer membro do Governo continua sendo um responsável político que pode defender suas ideias, explicar suas propostas ou confrontá-las com as de seus adversários. O que a legislação limita é que utilize os recursos, a autoridade e os instrumentos institucionais dos quais dispõe para fazê-lo em benefício de uma determinada opção eleitoral.
A distinção tem uma importância que transcende a conjuntura política. Em um Estado democrático de Direito, o exercício do poder público está submetido a limites que garantem tanto a liberdade dos cidadãos quanto a igualdade entre aqueles que competem para governá-los. A Administração não pertence ao partido que ocupa temporariamente o Governo, nem seus meios podem se tornar uma prolongação de sua estrutura eleitoral, por mais que a realidade pretenda nos acostumar a isso.
Daí que devamos interpretar as exigências de neutralidade institucional como uma garantia do pluralismo político e da liberdade de escolha dos cidadãos. O respeito a essas regras não constitui uma concessão aos partidos da oposição, mas sim uma obrigação que alcança por igual qualquer formação que exerça responsabilidades de governo.
E é que a alternância democrática não depende unicamente de que os cidadãos possam escolher periodicamente seus representantes. Exige também que aqueles que exercem o poder respeitem as condições que permitem a outros competir por ele em igualdade. Governar durante um processo eleitoral é legítimo e necessário. Utilizar as instituições para obter uma vantagem partidária é, precisamente, o que nossa ordenação pretende evitar.