No quinto aniversário da chamada popularmente, 'taxa Google', um grupo de especialistas em economia e direito tributário, com os quais DEMÓCRATA teve ocasião de conversar esta quarta-feira, chegou a uma conclusão após analisar o funcionamento dessa figura tributária, o imposto aprovado pelo Governo de Pedro Sánchez em 2021 para tributar determinados serviços das grandes companhias digitais e contribuir para financiar os serviços públicos: entre 2021 e 2025 a 'taxa Google' arrecadou 68% menos do que era previsto quando foi aprovada.
As conclusões, expressas nos trabalhos de Gregorio Izquierdo Llanes, Fernando Pinto Hernández, Alfredo Miguel Cabezas Ares, Cristina Enache, Íñigo Egea Pérez-Carasa e César García Novoa, fazem parte do mais recente estudo do Instituto de Estudos Económicos (IEE), Imposto sobre determinados Serviços Digitais (IDSD), apresentado num ato na CEOE ao qual assistiu este jornal.
A diferença é considerável: 3.290 milhões de euros entre os rendimentos que o Governo esperava obter e os efetivamente arrecadados. Para dimensioná-la, DEMÓCRATA recorreu aos últimos Orçamentos-Gerais do Estado aprovados por Sánchez, correspondentes a 2023. Aquele exercício, o Ministério dos Transportes consignou 3.343 milhões de euros para os corredores ferroviários Atlântico e Mediterrâneo: 1.648 milhões para o primeiro e 1.695 milhões para o segundo. Se tivessem sido cumpridas as previsões da taxa Google, as receitas adicionais teriam sido praticamente equivalentes a esse investimento anual. A comparação ilustra a magnitude do desfasamento, embora se refira a uma previsão fiscal não cumprida, e não a recursos que a Fazenda teria conseguido ter disponíveis.
A arrecadação, no entanto, é apenas uma parte do problema. O relatório questiona a eficácia econômica e o enquadramento jurídico de um tributo que, segundo os especialistas, pode gerar custos superiores às receitas que aporta aos cofres públicos. Embora se dirija às grandes multinacionais tecnológicas, parte do seu peso acaba sendo transferida para as empresas que utilizam seus serviços. A isso somam-se os problemas de dupla tributação, a complexidade administrativa e o risco de retaliações comerciais dos Estados Unidos.
Uma previsão de 968 milhões anuais que nunca foi cumprida
O Imposto sobre Determinados Serviços Digitais (IDSD) foi aprovado por meio da Lei 4/2020 e entrou em vigor em 16 de janeiro de 2021. A sua criação respondia a uma dificuldade da fiscalidade internacional: as grandes plataformas tecnológicas podiam obter receitas em países onde não tinham uma presença física suficiente para tributar pelos seus lucros de acordo com as regras tradicionais.
Espanha optou por estabelecer uma incidência de 3 % sobre determinados rendimentos digitais, enquanto a OCDE negociava uma solução multilateral.
A memória económica da lei previa uma arrecadação de 968 milhões de euros anuais. As receitas reais ficaram muito abaixo. Em 2025, a Fazenda Pública arrecadou aproximadamente 410 milhões, o 42,4 % daquele estimado.
O balanço acumulado mostra melhor o desvio. Entre 2021 e 2025, a arrecadação ascendeu a cerca de 1.550 milhões de euros, em comparação com os 4.840 milhões que teriam sido obtidos se, durante os cinco exercícios, tivesse sido atingida a previsão anual inicial. A diferença, 3.290 milhões, representa o 67,98 % do esperado.
A conclusão é obtida ao contrastar a estimativa incorporada à aprovação do imposto com as receitas efetivamente registadas. Não depende, por conseguinte, de uma avaliação política sobre os seus resultados.
Para Gregorio Izquierdo Llanes, diretor-geral do IEE, e os professores Fernando Pinto Hernández e Alfredo Miguel Cabezas Ares, da Universidad Rey Juan Carlos, o problema vai além de uma previsão de arrecadação incumprida.
A sua análise sustenta que o imposto não alcançou de forma satisfatória nenhum dos seus três objetivos: obter as receitas previstas, tributar de forma eficaz a economia digital e servir de transição para um acordo fiscal internacional. Os autores questionam, além disso, a relação entre a arrecadação obtida e os custos económicos e administrativos que a sua aplicação gera.
Enache: um imposto de 3 % que pode absorver 60 % do benefício
A economista Cristina Enache, da Tax Foundation Europe, situa uma das principais fragilidades do imposto no seu desenho: a taxa Google tributa rendimentos brutos, não lucros. Por isso, a sua aplicação não depende da rentabilidade da atividade e pode ser exigida mesmo quando a empresa regista prejuízos.
O relatório explica isso por meio de um exemplo. Se uma empresa obtém 100 euros de receitas sujeitas ao imposto e 15 euros de lucro, a incidência de 3 % corresponde a três euros, equivalentes ao 20 % dos seus ganhos. Se o lucro é reduzido para cinco euros, mantendo-se as mesmas receitas tributadas, a quantia representa o 60 %.
Não são taxas efetivas gerais das empresas tecnológicas, mas sim um pressuposto que permite compreender como um imposto calculado sobre receitas absorve uma proporção crescente do lucro à medida que as margens diminuem.
Enache também adverte que o encargo econômico não recai necessariamente sobre as empresas obrigadas a recolher o tributo. As plataformas podem repassar parte do custo a seus clientes por meio de aumentos de preços, comissões ou sobretaxas.
O relatório reúne dois exemplos. A Amazon anunciou em 2021 um aumento de 3 % em determinadas tarifas de sua plataforma, enquanto a Google introduziu uma sobretaxa de 2 % sobre a publicidade veiculada na Espanha. As empresas que utilizam esses serviços para anunciar seus produtos ou vendê-los, entre elas numerosas pymes, suportam assim custos maiores.
De acordo com as estimativas recolhidas pelo IEE, o custo repassado ao tecido empresarial espanhol poderia situar-se entre 160 e 230 milhões de euros anuais. A quantia equivale aproximadamente a entre o 39 % e o 56 % dos 410 milhões arrecadados em 2025.
Trata-se de uma estimativa do impacto econômico do imposto, não de uma quantia que a Fazenda exija diretamente das empresas espanholas.
Enache também recolhe pesquisas internacionais sobre a repercussão dos impostos digitais que questionam que seu custo recaia exclusivamente sobre as multinacionais. Parte pode acabar afetando anunciantes, vendedores e consumidores, com consequências para a digitalização e a competitividade.
Egea: os custos administrativos e a dupla tributação
Íñigo Egea Pérez-Carasa, associado sênior do departamento Financeiro e Tributário de Cuatrecasas, analisa as dificuldades práticas e jurídicas de um imposto que tributa determinados serviços de publicidade digital, intermediação online e transmissão de dados.
O IDSD é aplicado a grupos cuja cifra de negócios mundial excede os 750 milhões de euros e cujos rendimentos sujeitos ao tributo na Espanha superam os três milhões, conforme as regras legais de cômputo.
Uma das principais dificuldades consiste em determinar onde se encontram os utilizadores e quais os rendimentos que devem ser atribuídos ao território espanhol. Para isso, as companhias precisam de sistemas de localização, registos de operações e documentação sobre os métodos utilizados para calcular a base tributável.
Egea adverte, além disso, do risco de dupla tributação económica. Os rendimentos tributados pelo IDSD podem também fazer parte dos lucros sujeitos ao imposto sobre sociedades no país de residência da multinacional.
Como a lei espanhola configura o IDSD como um imposto indireto, normalmente não fica abrangido pelos mecanismos de compensação previstos nos convénios internacionais para evitar a dupla tributação sobre o rendimento.
O resultado pode ser um encargo fiscal adicional que não se neutraliza mediante os instrumentos convencionais habituais, ao qual se somam os custos de cumprimento para as companhias afetadas.
García Novoa questiona a natureza jurídica do imposto
O professor catedrático César García Novoa, da Universidad de Santiago de Compostela, coloca uma objeção que afeta os fundamentos do tributo: a sua natureza jurídica pode não corresponder à qualificação que a lei lhe atribui.
A Lei 4/2020 define o IDSD como um imposto indireto. García Novoa sustenta, porém, que a natureza de um tributo deve ser determinada pelo que realmente tributa, e não pela designação escolhida pelo legislador.
Desde essa perspetiva, considera que o IDSD apresenta características próprias de um imposto direto sobre um componente do rendimento empresarial. Se esta interpretação vingasse, poderiam ser levantados conflitos com os convénios internacionais subscritos pela Espanha para evitar a dupla tributação.
O professor catedrático questiona também o método empregado para determinar a base tributável. O imposto atribui rendimentos à Espanha mediante fórmulas baseadas na localização e na participação dos utilizadores, em vez de calcular individualmente o benefício obtido em cada operação.
Essa dificuldade está relacionada com uma transformação da economia digital: as grandes plataformas podem criar valor por meio de dados, ativos intangíveis e participação de utilizadores sem necessidade de dispor de estabelecimentos físicos em todos os países onde operam.
Para García Novoa, as limitações das regras tradicionais de tributação internacional não justificam qualquer solução fiscal. Os novos impostos devem respeitar os princípios de capacidade econômica, segurança jurídica e coordenação internacional.
A sua análise questiona também que os limiares estabelecidos concentrem a aplicação do imposto em determinadas grandes multinacionais, principalmente americanas, o que pode suscitar controvérsias sobre o seu possível caráter discriminatório.
Essas objeções constituem uma interpretação doutrinal sobre o enquadramento jurídico do tributo. Não equivalem a uma declaração judicial geral de incompatibilidade do IDSD com os convênios internacionais.
Estados Unidos: o risco de retaliações sobre o azeite, o vinho e as manufaturas
A controvérsia comercial é outro dos riscos examinados no estudo.
O dia 14 de janeiro de 2021, dois dias antes da entrada em vigor do imposto espanhol, o Escritório do Representante Comercial dos Estados Unidos (USTR) concluiu que a taxa resultante era discriminatória ou restritiva para o comércio americano.
A pressão voltou a ganhar relevância em fevereiro de 2025, quando a Administração Trump ordenou rever as investigações relacionadas com os impostos digitais de vários países europeus, entre eles Espanha.
O relatório adverte de que eventuais retaliações poderiam afetar atividades sem relação com o negócio tecnológico. O azeite de oliva, o vinho e determinadas manufaturas espanholas figuram entre os setores potencialmente expostos a medidas tarifárias.
Se essas medidas se concretizarem, elas prejudicariam empresas exportadoras alheias à prestação de serviços digitais. O IEE apresenta esse cenário como um risco comercial, não como um dano econômico já quantificado.
Uma revogação gradual com um impacto estimado de 539 milhões no PIB
Os especialistas propõem avançar rumo a uma revogação gradual e condicionada do imposto.
Segundo as estimativas econômicas recolhidas pelo IEE, a sua eliminação poderia elevar o PIB espanhol em 539 milhões de euros anuais, como consequência da redução de custos e distorções associados ao tributo.
O número é uma projeção elaborada a partir das premissas da análise econômica. Não representa um aumento de atividade já observado, nem garante que a supressão do imposto produza exatamente esse resultado.
Os especialistas consideram vincular a sua eliminação à entrada em funcionamento do Pilar Um da OCDE, concebido para redistribuir parte dos direitos de tributação sobre os lucros das grandes multinacionais para os países onde estão seus consumidores e utilizadores.
Outra possibilidade seria alcançar um acordo com os Estados Unidos que oferecesse garantias contra a imposição ou a reativação de tarifas comerciais relacionadas com a taxa espanhola.
Cinco anos depois da sua implementação, a solução internacional que deveria substituir esses gravames nacionais ainda não se materializou. Entretanto, a Espanha mantém um imposto que, segundo os dados examinados pelo IEE, arrecadou 3.290 milhões de euros a menos do que o previsto e cujo desenho econômico e jurídico é questionado pelos especialistas que participaram do estudo.