El mayor incendio de la historia de España ya une los frentes de Ávila y Madrid

En España, lo que en muchos planes autonómicos se denomina “nivel 3” de Protección Civil en un incendio forestal se corresponde, en el Sistema Nacional de Protección Civil, con una “emergencia de interés nacional”. La normativa básica que lo regula es la Ley 17/2015 y, en la parte operativa, el Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil (PLEGEM). La declaración no la hace la comunidad autónoma, sino la Administración General del Estado, a través del Ministerio del Interior, cuando la emergencia exige dirección y coordinación estatal. Las fuentes disponibles no reproducen el detalle del artículo 29 de la Ley 17/2015 (donde se fijan los criterios materiales), pero sí permiten describir el esquema general de trámites y órganos intervinientes.

Marco jurídico básico

El régimen general se articula sobre tres pilares:

• Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil (Ley 17/2015), que define el Sistema Nacional, las competencias estatales y autonómicas y prevé la figura de las emergencias de interés nacional.
• Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil (PLEGEM), aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros y publicado por Resolución de 16 de diciembre de 2020 (Plan Estatal General), que organiza la respuesta estatal en las emergencias de protección civil de interés nacional.
• Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales, aprobado por Acuerdo de 24 de octubre de 2014 (Plan Estatal Incendios Forestales) y la Directriz básica de incendios forestales, que fijan la planificación específica frente a este riesgo.

El PLEGEM indica que su objeto es “establecer la organización y los procedimientos de actuación de la Administración General del Estado […] y ejercer la dirección y la coordinación del conjunto de las Administraciones Públicas en las emergencias de interés nacional”. En estas emergencias, la persona titular del Ministerio del Interior ejerce la dirección del PLEGEM y, por tanto, de la emergencia.

¿Quién declara el “nivel 3” o emergencia de interés nacional?

Aunque la Ley 17/2015 no utiliza la expresión “nivel 3”, la práctica y la jurisprudencia constitucional han confirmado que:

• La competencia para declarar una emergencia de interés nacional es estatal, vinculada al artículo 149.1.29.ª de la Constitución y a la Ley 17/2015.
• La dirección de la emergencia corresponde al Ministerio del Interior, que actúa a través del PLEGEM y del Centro de Coordinación estatal.
• Los órganos de las comunidades autónomas y entidades locales se integran operativamente en el dispositivo estatal, según la Ley 17/2015 y el PLEGEM.

Los criterios materiales (superación de la capacidad autonómica, afección plurirregional, afectación relevante a intereses nacionales, etc.) se recogen en la Ley 17/2015 y en su interpretación por el Tribunal Constitucional, pero esos preceptos no aparecen íntegros en las fuentes consultadas. No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre el detalle literal de dichos requisitos.

Fases y trámites principales

1. Detección y primera respuesta

La detección del incendio y la activación inicial corresponde a los servicios autonómicos y locales (112, servicios de extinción autonómicos, ayuntamientos) conforme a sus planes territoriales y especiales de incendios forestales, elaborados a partir de la Directriz básica IF.

En esta fase el incendio suele estar en niveles 0, 1 o 2 autonómicos, con petición de apoyos puntuales al Estado (UME, medios aéreos) sin que todavía se declare interés nacional.

2. Valoración y propuesta de elevación de nivel

Cuando la magnitud, extensión territorial, riesgo para la población o impacto sobre infraestructuras críticas supera la capacidad autonómica, los órganos de dirección autonómica valoran la necesidad de elevar el nivel.

En coordinación con la Delegación del Gobierno, pueden solicitar formalmente el apoyo reforzado del Estado y, en su caso, proponer que la emergencia sea considerada de interés nacional, de acuerdo con los criterios de la Ley 17/2015 y del PLEGEM.

3. Decisión estatal y declaración de emergencia de interés nacional

Sobre la base de esa valoración (o incluso de oficio, si lo exige la gravedad), el Ministerio del Interior activa el PLEGEM. El propio PLEGEM establece que:

• El Plan “contiene el esquema de coordinación de las Administraciones en las emergencias de protección civil de interés nacional”.
• La persona titular del Ministerio del Interior “ejerce la dirección del PLEGEM en todas sus fases, y especialmente en las emergencias de interés nacional”.

La declaración implica pasar a lo que los planes autonómicos suelen denominar nivel 3, aunque esa etiqueta no aparezca en la norma estatal.

4. Comunicación y constitución de los órganos de coordinación

Declarada la emergencia de interés nacional, se comunica a:

• La comunidad o comunidades autónomas afectadas;
• Las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno;
• Los órganos de coordinación previstos en el PLEGEM.

Según el Plan Estatal General, se activa el Comité Estatal de Coordinación y Dirección (CECOD), presidido por el Ministerio del Interior. Los comités autonómicos de dirección (consejero competente y Delegación del Gobierno) pasan a actuar “únicamente en las emergencias de interés nacional” bajo el paraguas del PLEGEM.

5. Dirección operativa y coordinación

Desde ese momento, la emergencia se dirige desde el Centro Nacional de Seguimiento y Coordinación de Emergencias de Protección Civil, dependiente de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias, que el preámbulo de la Ley 17/2015 describe como el centro desde el cual “se dirigirán las emergencias de interés nacional”.

En incendios forestales, esta dirección se integra con lo previsto en el Plan Estatal Incendios Forestales y puede apoyarse en las medidas reforzadas de prevención y coordinación impulsadas por el RDL 15/2022. Las comunidades autónomas mantienen la gestión de sus propios medios, pero bajo la dirección estratégica estatal y con un esquema de mando y coordinación único.

6. Desescalada y desactivación

Cuando la situación mejora, el Ministerio del Interior puede reducir el nivel de activación del PLEGEM y devolver la plena dirección al sistema autonómico, manteniendo, si es necesario, apoyos estatales puntuales. La desactivación formal se realiza mediante las decisiones previstas en el propio PLEGEM, comunicadas a las comunidades autónomas y demás administraciones.

No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre el detalle formal (tipo de resolución, publicidad) de la declaración y desactivación en cada caso concreto, que también se apoya en la práctica administrativa y en los protocolos internos de Interior.

La Unidad Militar de Emergencias (UME) tiene, según la normativa estatal, la misión general de intervenir ante situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad, y dentro de ese marco se le atribuyen competencias específicas en grandes incendios forestales: puede ser activada en cualquier punto del territorio, actuar como estructura principal de colaboración de las Fuerzas Armadas con Protección Civil, asumir la dirección operativa cuando la emergencia por incendios sea declarada de interés nacional y, en ese contexto, mandar los medios aéreos estatales de extinción. Además, su actuación se articula siempre en apoyo y coordinación con los sistemas autonómicos de extinción y los planes de protección civil vigentes. Todo esto se recoge en el Protocolo de Intervención aprobado por el Real Decreto 1097/2011, en la Orden de organización de la UME DEF/160/2019 y en el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales aprobado por Resolución de 31 de octubre de 2014 (Plan Estatal y su corrección de errores [corrección]).

Marco general y naturaleza de la UME

La UME se crea por Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de octubre de 2005, publicado mediante Resolución de 19 de enero de 2006 (creación UME). Ya en ese acuerdo se define su misión: intervenir en cualquier lugar del territorio nacional, cuando así lo decida el Presidente del Gobierno o el ministro en quien delegue, para contribuir a la seguridad y bienestar de los ciudadanos en supuestos de grave riesgo, catástrofe o calamidad.

Posteriormente, el funcionamiento inicial se concreta en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 2 de junio de 2006, hecho público por la Orden PRE/1776/2006, donde ya se prevé expresamente el papel de la UME en la campaña de incendios forestales de 2006, en coordinación con los medios del entonces Ministerio de Medio Ambiente.

Protocolo de intervención y competencia en incendios forestales

El instrumento clave es el Protocolo de Intervención de la UME. Su primera versión se aprueba por el Real Decreto 399/2007, pero tras su anulación formal se sustituye por el actual Real Decreto 1097/2011. En su anexo se regulan las situaciones en las que puede ser activada la UME y cómo se coordina con las demás administraciones.

En particular, el protocolo establece que:

• Los incendios forestales figuran expresamente como uno de los tipos de emergencia que permiten ordenar la intervención de la UME, siempre que tengan carácter grave.
• Las actuaciones operativas se centran en salvaguardar la vida y bienes de las personas, el medio ambiente, los espacios naturales y sus recursos, lo que encaja directamente con la protección de masas forestales y entornos de interfaz urbano-forestal.
• La UME solo desarrolla labores de prevención cuando son necesarias para hacer frente a una emergencia concreta (no tiene una competencia general de prevención forestal ordinaria de las comunidades autónomas).

Relación con las Comunidades Autónomas y Protección Civil

En emergencias graves que no sean declaradas de interés nacional, el protocolo prevé que las autoridades autonómicas competentes en protección civil puedan solicitar la intervención de la UME al Ministerio del Interior, que a su vez la traslada al Ministerio de Defensa. La UME debe ajustar su actuación a la legislación de protección civil y, especialmente, al reparto competencial con las comunidades autónomas.

El Real Decreto 1097/2011 impone que, en todos los casos de intervención, uno de los mandos de la UME se integre en el Centro de Coordinación Operativa desde el que se dirija la emergencia, de forma que la participación militar se articula dentro del dispositivo autonómico o estatal de protección civil, y no al margen de él.

Dirección operativa y medios aéreos en grandes incendios

La orden de organización de la UME, Orden DEF/160/2019, desarrolla lo ya previsto en la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil (citada en su preámbulo) y atribuye al General Jefe de la UME la función de Director Operativo de las emergencias declaradas de interés nacional, actuando bajo la dirección superior del Ministro del Interior. Ello incluye las grandes emergencias por incendios forestales cuando alcanzan la categoría de interés nacional.

En ese escenario de interés nacional, el protocolo aprobado por el Real Decreto 1097/2011 prevé que la UME pueda requerir y ordenar la inmediata puesta a su disposición de los medios aéreos de lucha contra incendios adscritos al Ministerio competente en materia de medio ambiente, correspondiendo a la UME su mando operativo mientras dure la intervención.

Integración en el Plan Estatal de Incendios Forestales

El Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales organiza la respuesta del Estado cuando está presente el interés nacional y para apoyar a las comunidades autónomas. En ese marco, la UME se configura como uno de los principales medios estatales de intervención, cuya movilización se articula desde el nivel estatal para reforzar los dispositivos autonómicos y, si procede, asumir la conducción operativa en los términos de la Ley 17/2015 y de la Orden DEF/160/2019.

Otras normas mencionadas en las fuentes

Las normas citadas se inscriben en un entramado más amplio de regulación de Protección Civil y Fuerzas Armadas, en el que destacan, entre otras, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Militar (LO 4/1987), diversas sentencias constitucionales (STC 179/2004, STC 31/2000), el desarrollo del Sistema Nacional de Protección Civil y planes y directrices específicas como la Directriz básica de incendios forestales (RD 893/2013) y su adaptación posterior (RD 734/2019, Orden PCI/1283/2019), así como normas sectoriales de formación y protección civil (RD 907/2013, RD 906/2013, Orden ECD/1523/2015, parcialmente modificados por RD 1085/2020), entre muchas otras referencias contenidas en el BOE (por ejemplo, financiación UME 2006, Resolución 300/38011/2011, o instrumentos internacionales como el protocolo con Portugal en protección civil, [enlace]).

En España, los operativos de extinción de incendios forestales se caracterizan por una alta profesionalización, una gran flota de medios aéreos y una organización muy descentralizada en las comunidades autónomas, mientras que en otros países europeos es más frecuente un mando más centralizado y un mayor peso del voluntariado, sobre todo en Centroeuropa. Además, España y otros países mediterráneos (Portugal, Italia, Grecia) comparten modelos similares orientados a grandes incendios de alta intensidad, mientras que en el norte y centro de Europa los dispositivos están más pensados para incendios de menor tamaño y menor frecuencia. Estas diferencias están directamente vinculadas a las políticas públicas de protección civil, gestión forestal y adaptación al cambio climático. A continuación se detallan los elementos comparativos más relevantes.

1. Organización institucional y reparto de competencias

En España, la competencia principal en prevención y extinción de incendios forestales recae en las comunidades autónomas, que diseñan y gestionan sus propios operativos (brigadas, medios aéreos propios, centros de coordinación). La Administración General del Estado interviene a través de:

• Unidad Militar de Emergencias (UME), que apoya en los grandes incendios o cuando las autonomías lo solicitan.
• Medios aéreos estatales (aviones anfibios, helicópteros) gestionados por ministerios competentes.
• El sistema nacional de Protección Civil, que coordina situaciones de interés nacional.

En otros países europeos mediterráneos, como Italia o Grecia, existe más tradición de cuerpo nacional único: por ejemplo, los bomberos nacionales italianos asumen gran parte de la extinción, con coordinación regional pero bajo una jerarquía estatal fuerte. En Francia, la Sécurité Civile (a nivel estatal) y los servicios departamentales de bomberos comparten responsabilidades, con un modelo más centralizado que el español.

2. Profesionalización frente a voluntariado

España, Portugal, Italia o Grecia basan sus operativos forestales en brigadas profesionales especializadas, muchas de ellas con dedicación anual creciente y experiencia específica en incendios de alta intensidad. Aunque existe voluntariado, no es el pilar del sistema.

En cambio, en países de Centroeuropa y el norte (Alemania, Austria, países nórdicos), una parte muy relevante de la respuesta a incendios forestales recae en bomberos voluntarios locales, integrados en sistemas de protección civil municipales o regionales. Esto se debe a que, históricamente, los incendios forestales han sido menos intensos y frecuentes, por lo que no se desarrollaron cuerpos tan especializados como en la fachada mediterránea.

3. Tipología de incendios y diseño de la campaña

La política española de extinción está pensada para un contexto de alto riesgo estival, con olas de calor recurrentes, grandes masas forestales continuas y fuerte interfaz urbano-forestal. Las “campañas de alto riesgo” (verano y, cada vez más, finales de primavera y principio de otoño) concentran refuerzos de personal, medios aéreos y planificación operativa.

Otros países europeos del centro y norte tienden a tener temporadas más difusas y menos explosivas. Esto condiciona que sus dispositivos sean más polivalentes (incendios urbanos, inundaciones, rescates) y menos especializados en grandes incendios forestales. Sin embargo, el aumento de mega-incendios en países como Grecia o Portugal ha empujado a que muchos Estados copien o acerquen sus modelos al mediterráneo, profesionalizando y reforzando recursos.

4. Medios aéreos y tecnología

España destaca en Europa por la densidad y variedad de medios aéreos dedicados específicamente a incendios forestales (aviones anfibios pesados, helicópteros de transporte y descarga, coordinación aérea, etc.). Este despliegue responde a decisiones políticas sostenidas durante décadas, considerando el fuego forestal como una amenaza estratégica.

En otros países europeos, los medios aéreos suelen ser más limitados y a menudo compartidos para varias funciones (rescate, emergencias generales). La UE está reforzando, vía mecanismo de protección civil europeo y flota rescEU, una capacidad común de aviones y helicópteros, de la que España es uno de los principales usuarios y contribuyentes.

5. Prevención, gestión forestal y políticas a largo plazo

Aunque la pregunta se centra en la extinción, la diferencia política clave está en cuánto se invierte en prevención y gestión del territorio. En España existe un consenso técnico en que la prevención (selvicultura, mosaico agroforestal, quemas prescritas, ordenación de la interfaz urbano-forestal) sigue siendo insuficiente respecto a la magnitud del problema, y que el modelo está todavía muy cargado hacia la extinción.

Otros países mediterráneos afrontan retos parecidos, mientras que Estados del centro y norte de Europa tienden a tener mayor ordenación forestal productiva y menos abandono rural, lo que, hasta ahora, ha reducido la continuidad del combustible. Con el cambio climático, muchos están revisando sus políticas, inspirándose en la experiencia española y portuguesa para preparar dispositivos específicos de incendios forestales.

6. Coordinación europea y aprendizaje mutuo

Finalmente, existe una creciente europeización de la respuesta: herramientas comunes de alerta, apoyo de equipos de otros países, estándares de formación y simulacros conjuntos. España suele aparecer como país de referencia en formación y táctica de incendios de alta intensidad, mientras que otros socios aportan modelos de protección civil integrados y sistemas avanzados de planificación y seguros.

En conjunto, la principal diferencia es que España y el resto de países mediterráneos han desarrollado un modelo muy especializado y descentralizado para grandes incendios, mientras que buena parte de Europa sigue teniendo dispositivos más generalistas, con más peso del voluntariado y una menor tradición específica en incendios forestales, aunque esta brecha se está reduciendo por efecto del cambio climático.