QUIÉN ES QUIÉN
A MANO ALZADA
La Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho, más conocida como la Comisión de Venecia, es el órgano consultivo del Consejo de Europa en materia constitucional. Su papel es brindar asesoramiento jurídico a sus Estados miembros conforme a los estándares europeos y a la experiencia internacional en los campos de la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho.
La Comisión elabora Opiniones a petición de sus estados miembros. En el caso de España en los últimos años, ha elaborado dos: uno sobre la Ley de Seguridad Ciudadana (2021) y otro sobre la Ley de reforma del Tribunal Constitucional (2015). Aunque estas opiniones son consultivas se han consolidado como una referencia internacional en el respeto a la democracia y al Estado de Derecho.
Tanto sus opiniones como sus recomendaciones son documentos de enorme interés para conocer los estándares internacionales en distintos ámbitos legislativos como, ahora, el de la amnistía. De hecho, la propia Exposición de Motivos de la Proposición de Ley orgánica lo reconoce cuando señala directamente a la Comisión de Venecia: “por su parte, la Comisión Europea para la Democracia mediante el Derecho (Comisión de Venecia) también ha dejado clara la validez de medidas como la amnistía y su compatibilidad con las decisiones judiciales, tanto en su Recomendación CM/Rec (2010)12, como en su sesión plenaria del 8 y 9 de marzo del año 2013”.
Aunque no sabemos si finalmente alguno de los organismos habilitados para ello en España solicitará una opinión, si podemos saber a qué se refieren estas referencias y qué ha dicho la Comisión en situaciones anteriores.
La Exposición de Motivos, también en este punto, carece del rigor exigible a cualquier texto legal, en la línea ya criticada, entre otros, por Josu de Miguel, que la ha calificado de fake news, Javier Tajadura o Manuel Aragón que la bautiza como “un monumento a la tergiversación”.
Amnistía como una “excepción”
En primer lugar, se menciona la Recomendación CM/Rec (2010)12 que es una recomendación aprobada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre independencia judicial, en la que no consta la participación de la Comisión de Venecia.
En la misma se recoge efectivamente la amnistía como una “excepción”, al principio general por el que “los poderes ejecutivo y legislativo no deben tomar decisiones que invaliden decisiones judiciales” (punto 17), pero el mismo documento señala un poco más adelante la naturaleza de esa excepcionalidad al remarcar que “Tales excepciones existen en toda democracia y su justificación se puede encontrar en altos principios humanitarios.”, motivación que no aparece mencionada en ninguno de los apartados de la proposición de ley.
La segunda referencia es a la sesión plenaria de marzo de 2013. Resulta sorprendente, en primer lugar, ya que no existe constancia del contenido de dicha reunión salvo por una brevísima acta. En segundo lugar, es llamativa la mención porque sería tanto como mencionar un debate parlamentario; es decir, una referencia sin valor jurídico de ningún tipo.
Las opiniones de la Comisión de Venecia son documentos de enorme interés para conocer estándares internacionales en ámbitos legislativos como, ahora, el de la amnistía.
Sin embargo, y por seguir la supuesta lógica de la exposición de motivos, cuando acudimos a los detalles conocidos de aquella reunión, se descubre que estuvo dedicada a la aprobación de un informe sobre una ley de amnistía en Georgia, en donde el Parlamento nacional aprobó una Ley de amnistía para presos políticos encarcelados por el presidente georgiano.
La reunión en si misma, por tanto, carece de valor como fuente jurídica que otorgue soporte argumental a la proposición de Ley. Pero ya que la menciona y se apoya en ella, continuemos -para seguir sorprendiéndonos. El contenido de esta Opinión, en la que participó el experto español Ángel Sánchez Navarro, nos ofrece referencias importantes sobre los que podríamos considerar estándares internacionales aplicables a esta figura jurídica.
Diferencias con la situación española
El primer punto sería su carácter excepcional, “única, temporal y especial” al que ya se refería la Recomendación del Comité de Ministros comentada, y que en la Opinión sobre Georgia se circunscribe al “contexto del fin de conflictos, dictaduras, insurrecciones, justo después de la transición democrática, pero no más allá” (punto 25).
Ningún observador racional, ni nadie que atienda a la realidad de España, puede afirmar que estas circunstancias se dan en nuestro país. Ni la consideración de conflicto entre dos partes, exclusiva del independentismo catalán, ni la del fin de este, que contrasta con su voluntad, manifestada reiteradamente, de seguir adelante hasta lograr la independencia.
En segundo lugar, la Opinión se refiere a los principios que deben cumplir las leyes de amnistía, que son “los principios del estado de derecho, de legalidad, prohibición de arbitrariedad, así como no discriminación e igualdad ante la ley” (punto 34).
Son principios que cualquier amnistía bordea siempre, precisamente por su carácter excepcional. Pero no por bordearlos está justificado en modo alguno ignorarlos y menos aún -por la perversidad intrínseca del argumento- esgrimiendo para ello el carácter de Ley aprobada por el Parlamento.
Límites de una amnistía
En tercer lugar, se refiere a los límites (26) de cualquier amnistía. Estos son: la obligación de procesar crímenes internacionales como torturas, tratos inhumanos o degradantes con arreglo a lo que dispone el artículo 3 del Convenio europeo de Derechos Humanos -el texto de la proposición lo recoge expresamente en su artículo 2.b-, la obligación de ofrecer remedios a las víctimas y compensarlas -nada expresamente, aparece en el texto español, salvo la mención a la “responsabilidad civil” del articulo 8.2 con lo que podría salvarse esta limitación- y el derecho a conocer la verdad, que directamente queda vulnerado desde la exposición de motivos, que no es sino una reunión de argumentos de parte más propios de la literatura político-ideológica que de la técnica legislativa.
La Opinión se refiere a principios que deben cumplir las leyes de amnistía, que son, entre otros, “los principios del estado de derecho, de legalidad, prohibición de arbitrariedad»
Más adelante, la Opinión se centra en un aspecto que también resulta relevante en la situación actual: la prohibición de amnistías particulares y, especialmente, la participación del Parlamento en la selección de los afectados por la ley. Esto no puede considerarse sin tener al lado el acuerdo firmado entre el PSOE y Junts, en el que se hace mención expresa al “lawfare” o judicialización de la política.
Dicho acuerdo, en su apartado dedicado a la Ley de Amnistía, contempla la creación de Comisiones parlamentarias de investigación para estudiar “decisiones o procesos judiciales vinculados a estos eventos», las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, a las que se refiere el art. 1 de la proposición de ley. Estas Comisiones tienen ya la luz verde de la mesa del Congreso de los Diputados.
Diferencia con un indulto
En este contexto adquiere valor la afirmación tajante de la Opinión: la amnistía, a diferencia del indulto, por su naturaleza, tiene que ser general (18), y no se admite que el Parlamento elabore listas de beneficiados, o apunte a casos concretos que podrían beneficiarse de este perdón.
En el caso de Georgia se dice que la amnistía «se refiere a ‘personas a las que ha sido otorgada el estatus de persona políticamente encarcelada o políticamente perseguida’ sin nombrarlas»
En el caso de Georgia que, insistimos, en nada es comparable a España, se dice que la amnistía (artículo 22 de la Ley) «se refiere a ‘personas a las que ha sido otorgada el estatus de persona políticamente encarcelada o políticamente perseguida’ sin nombrarlas», y que sería una resolución posterior de una comisión parlamentaria la que señalaría los nombres de los que incurren en esta situación.
La Comisión de Venecia critica esto con vehemencia (punto 43), ya que aun tratándose de dos actos parlamentarios diferentes -la aprobación de la ley y el reconocimiento como prisionero político- son “dos actos adoptados por el mismo órgano, el Parlamento de Georgia, que sirven al mismo propósito y deben ser vistos y considerados conjuntos” por lo que “el mero hecho de que la lista de nombres de individuos aparezca en un documento distinto no puede llevar a la conclusión de que esta Ley de Amnistía estaba destinada a «personas no especificadas», como debería haber sido”.
De esta manera, sigue apuntando la Opinión, “al elegir listar los nombres de los presos políticos (…), el Parlamento tomó el lugar del Poder Judicial”.
Además, la Opinión afea que, a través de este mecanismo, se pudieran incorporar delitos comunes, señalando que hacerlo de esta manera supondría la “inmunidad de enjuiciamiento por delito no político” que se extendería al periodo de tiempo objeto de la ley.
Basta una pausa para comprobar que, hasta donde llevamos, todo aquello que critica la Opinión de la Comisión de Venencia sobre la amnistía georgiana es, precisamente, aquello que está siendo más duramente criticado por todos los operadores jurídicos en España.
Pero sigamos, porque esta fuente de autoridad que los autores de la proposición de ley española han escogido para sostenerla tiene aún un último punto de enorme relevancia: la Comisión termina su Opinión concluyendo que la amnistía se tomó en contra del estado de Derecho y de los principios fundamentales ya mencionados (legalidad, prohibición de arbitrariedad, así como no discriminación e igualdad ante la ley).
Es decir: la misma referencia escogida para justificar una decisión concluye que esa misma decisión es contraria al Estado de Derecho. Basta con haberla leído antes para darse cuenta.
El Consejo de Europa, y especialmente la Comisión de Venecia, entiende que las leyes de amnistía pueden ser admisibles dentro de un Estado de Derecho, pero las concibe como algo excepcional
En resumen, el Consejo de Europa, y especialmente la Comisión de Venecia, entiende que las leyes de amnistía pueden ser admisibles dentro de un Estado de Derecho, pero las concibe como algo excepcional (“única, temporal y especial”), entendiendo que persiguen el final de situaciones de conflicto armado o la aplicación de medidas humanitarias y respetando siempre “los principios del estado de derecho, de legalidad, prohibición de arbitrariedad, así como no discriminación e igualdad ante la ley”.
La proposición de ley española
Lo que lleva a exigir que todas las amnistías excluyan los crímenes internacionales e incluyan la reparación y el reconocimiento de lo sucedido. Y por la magnitud de la excepcionalidad que las justifica -conflictos armados, por ejemplo- considera que en modo alguno pueden ser particulares, sino generales. De lo contrario, se estaría debilitando el Estado de Derecho.
Basta con leer la proposición de ley presentada y hacerlo a la luz de sus propias referencias de autoridad para concluir que no se ajusta a los estándares internacionales apuntados por la Comisión de Venecia exige para considerar admisible una amnistía.
Los propios redactores de la proposición han incluido en ella, inconscientemente, su contraargumentación y su conclusión: en tanto en cuanto la proposición de ley española no cumple con estos requisitos, su aprobación debe considerarse un debilitamiento del Estado de Derecho.
SOBRE LA FIRMA Rafael Rubio Núñez es Catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad Complutense de Madrid, donde es también director del Grupo de Investigación sobre tecnología y democracia (i+dem). Ha sido subdirector del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (2017-2018) y miembro del Foro de Gobierno Abierto de España.
