QUIÉN ES QUIÉN
A MANO ALZADA
La cuestión de la constitucionalidad de la amnistía bajo la Constitución de 1978, todavía vigente, forma parte de los argumentos esgrimidos a favor y en contra de la proposición de ley de amnistía presentada el pasado noviembre en el Congreso por el Grupo Parlamentario Socialista.
No debe extrañar, si la palabra “amnistía” está ausente del texto constitucional, que resulte claro que el juicio sobre su constitucionalidad es cualquier cosa menos evidente.
El argumento más serio en favor de la viabilidad constitucional de la amnistía es, a mi parecer, el propuesto por el profesor Javier Pérez Royo, a saber, en un régimen parlamentario la competencia del Parlamento tiene que ser universal toda vez que sólo si se cumple ese requisito el Parlamento esta capacitado para controlar y, en su caso, exigir responsabilidad al Gobierno.
No debe extrañar, si la palabra “amnistía” está ausente del texto constitucional, que resulte claro que el juicio sobre su constitucionalidad es cualquier cosa menos evidente
Así pues, no puede haber cuestión al margen de la competencia parlamentaria, ergo la amnistía es constitucionalmente posible por definición. Así formulado, el argumento parece necesario y suficiente y es, desde luego, pertinente a la hora de atribuir competencia al Parlamento. Es por ello que, sólo este, en cuanto representante del soberano constitucional -esto es el pueblo-, está legitimado para disponer de los derechos constitucionales.
Sin embargo, una cosa es defender la atribución de competencia y otra distinta es su ejercicio, una cosa es que estemos facultados para regular cualquier materia, y otra bien distinta es como ejerzamos el poder que se nos ha conferido.
Siendo competente, sin más, nada impediría que el Parlamento hiciera una ley orgánica que prohíba el culto público de una o varias confesiones, que establezca la posibilidad de restablecer los señoríos jurisdiccionales o resucite la servidumbre, cosas todas constitucionalmente inviables por atentar contra el contenido esencial de sendos derechos constitucionales.
Competencias del Parlamento
El núcleo primario del problema que plantea la proposición de ley de amnistía que inició hace unos días su trámite parlamentario radica en si la competencia habilita cualquier ejercicio de esta. Y en un Estado de Derecho la respuesta necesaria es que no.
La competencia del Parlamento termina donde comienza la atribución constitucional de poderes en favor de otros órganos del Estado y se detiene ante el contenido esencial de los derechos fundamentales. Y es aquí donde está el quid de la cuestión de la legitimidad constitucional de la amnistía.
El núcleo primario del problema que plantea la proposición de ley de amnistía radica en si la competencia habilita cualquier ejercicio de esta
La esencia de esta radica en la suspensión de la regulación de determinados delitos que beneficia a personas concretas que quedan así exentas de responsabilidad por razón de las infracciones que hubieran cometido, el art.1. de la proposición de ley es al respecto de claridad meridiana.
¿Puede esta operación hacerse mediante una ley que tiene que ser orgánica ex art.25 de la Constitución Española? Veamos, al suspender la aplicación de las normas que definen determinadas infracciones y exonerar con ello a los infractores de toda responsabilidad, si se producen necesariamente estos resultados:
- La suspensión impide al juez competente ejercer potestad jurisdiccional en el ámbito propio de la misma. En este, el juez competente queda privado por la ley de amnistía del poder “de juzgar” y del correlativo de “hacer ejecutar lo juzgado” (art.117.3. de la Constitución Española) toda vez que la amnistía limita su intervención a aplicar la exención de responsabilidad, de nuevo el art.1. de la proposición es bien claro.
- La proposición lo que hace es que, mediante una ley orgánica, se impide al juez ordinario predeterminado por la ley ejercer jurisdicción en el ámbito de aplicación de la exención de responsabilidad, vaciando así de contenido el derecho fundamental correspondiente (art.24.2. de la Constitución Española) ya que este queda privado de la capacidad de otorgar tutela judicial efectiva (art.24.1. de la Constitución Española) al impedirle ejercer potestad jurisdiccional.
Con ello, además, se lesionan los derechos correspondientes de los perjudicados por las infracciones que dejan de serlo. Es significativo que la proposición de ley no diga una sola palabra de los lesionados en sus derechos e intereses por la suspensión de las infracciones y, con ella, de la responsabilidad consiguiente.
Por citar un solo ejemplo ¿quién responde por los daños causados con motivo de las protestas por la condena del Tribunal Supremo a los directivos del procés? Porque si a uno le han quemado las persianas de su domicilio, o le han destruido el establecimiento comercial del que vive, o, simplemente le han quemado la moto que necesita para trabajar es indudable que sus intereses y derechos han sido dañados ¿o no?
Obviamente en un escenario así, ¿en que queda la facultad de ejercer la acción popular que nos reconoce el art.125 de la Constitución Española? si la infracción deja de ser típica y el infractor deja de ser responsable?
Como puede verse una regulación por ley orgánica de una amnistía, sin más, es difícilmente compatible con la atribución del monopolio de la función jurisdiccional al juez ordinario, entra en conflicto con los derechos de “debido procedimiento legal” y desprotege a los lesionados por las infracciones que se amnistían.
Es significativo que la proposición de ley no diga una sola palabra de los lesionados en sus derechos e intereses por la suspensión de las infracciones y, con ella, de la responsabilidad consiguiente
Una ley así sencillamente no puede ser constitucional salvo que exista en la Constitución una previsión que ampare la producción de leyes con tales contenidos. Sólo tiene la posibilidad de ser constitucional si la ley fundamental contiene una cláusula habilitante que nos diga quien, y cómo puede hacerla, mediante qué procedimiento, con qué controles y con qué límites.
Amnistía y derecho de excepción
Si la Constitución no tiene una cláusula habilitante, como la del primer párrafo del art.102 de la Constitución de 1931, o la del art.79 de la Constitución italiana, o la del art.34 de la francesa una ley así no puede hacerse.
Es así como la Constitución de 1978 no tiene tal cláusula y se sigue que la amnistía no puede ser constitucional en nuestro caso. La interpretación por los antecedentes, que acreditan que la cláusula habilitante no se incluyó en la Constitución porque se rechazó tal posibilidad, tanto desde la óptica de la prerrogativa de gracia, como desde el punto de vista de la reserva de jurisdicción al Poder Judicial, como desde la perspectiva de la esfera de competencia de las Cortes Generales, viene a corroborar tal conclusión.
Una ley así sencillamente no puede ser constitucional salvo que exista en la Constitución una previsión que ampare la producción de leyes con tales contenidos
El problema de fondo radica en que se trata de desconocer que la amnistía no es una figura propia del derecho ordinario, es una figura típica del derecho de excepción y, del mismo modo que la regulación de los estados excepcionales, exige autorización constitucional para poder ser constitucional, lo mismo sucede con la amnistía ( y ello aun considerando que la procura de los siete votos que necesito para asegurar la mayoría absoluta y, con ella, la investidura pudiera ser de necesidad semejante a la que surge de la entrada en escena de un orden político nuevo, que justifica su empleo: que es lo que ha dicho el Constitucional).
Tanto en un caso como en otro se produce una suspensión transitoria de la aplicación del derecho ordinario por razones de urgencia o necesidad, y, por ello, los instrumentos normativos propios del derecho ordinario no son suficientes para diseñarla y aplicarla.
Carencia de habilitación constitucional
El locus propio de la amnistía estaría en nuestro caso, o bien en la definición de las potestades de las Cortes Generales- cosa que se rechazó, a pesar de ser la solución standard en términos de Derecho Comparado- o bien en unión de los otros supuestos del derecho de excepción (arts.55 y 116 de la Constitución Española), cosa que no se practicó.
La carencia de habilitación constitucional hace constitucionalmente inviable esta amnistía. Y, encima, se esta tramitando mal: por el procedimiento parlamentario que no toca (art.131.1. RCD)
El problema de fondo radica en que se trata de desconocer que la amnistía no es una figura propia del derecho ordinario, es una figura típica del derecho de excepción
¿Es esa una buena idea? Con franqueza yo creo que no. No cabe descartar a priori que en el futuro no pueda producirse una crisis política de tal intensidad cuya resolución pueda verse facilitada por el recurso a la amnistía. En este caso, los constituyentes se equivocaron y, a mi juicio, ese es uno de los defectos que la Constitución vigente tiene. Sin embargo, ello no habilita para tirar por la calle de en medio, dicho sea, en lenguaje coloquial.
Para acabar, debe retenerse que la amnistía mediante ley orgánica sin cobertura constitucional es una mala idea esférica sea cual sea el punto de vista desde el que se contemple. Piénsese en lo siguiente: si admitimos que una ley orgánica- la de amnistía- puede excluir el ejercicio de potestad jurisdiccional y dejar vacío de contenido algún que otro derecho fundamental estaremos diciendo, queramos o no, que la mayoría absoluta del Congreso, la misma que es necesaria para elegir presidente del Gobierno en primera votación, puede disponer tanto del reparto del poder entre los órganos constitucionales, como de la naturaleza, contenido y límites de los derechos constitucionales, que quedan así sujetos al imperio del principio mayoritario.
Por tanto, pasamos de un sistema basado en el principio “la ley según los derechos fundamentales” a otro que reza “los derechos fundamentales según la ley”.
En términos históricos hemos retrocedido al sistema veteroliberal del constitucionalismo doctrinario del siglo XIX y hemos vuelto al sistema de 1876. Muy buena idea no parece, y volver a Cánovas no creo que sea especialmente progresista. Me temo. Laus Deo.
SOBRE LA FIRMA Manuel Martínez Sospedra es catedrático emérito de Derecho Constitucional en la Universidad CEU-Cardenal Herrera y exsenador del Grupo Parlamentario Mixto en la IV Legislatura.
