Tras la fase de consulta o audiencia pública, los proyectos normativos del Gobierno pasan del ámbito gubernamental al estrictamente parlamentario. Primero se culmina la elaboración en el Consejo de Ministros, que aprueba el texto como proyecto de ley y lo remite a las Cortes Generales. A partir de ahí se abre un procedimiento reglado en el Congreso y, después, en el Senado, con fases de enmiendas, comisión y Pleno, hasta llegar a la aprobación definitiva y su publicación en el BOE. Cuando se usa el procedimiento de urgencia o se trata de reales decretos-ley, los plazos se acortan y algunas fases se simplifican, pero la lógica general se mantiene.

1. De la audiencia pública al Consejo de Ministros

La consulta o audiencia pública forma parte de la fase prelegislativa, aún en el seno del Ejecutivo. Concluida esta fase, el ministerio competente cierra el anteproyecto, incorpora (o no) las aportaciones recibidas y lo eleva al Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros:

• Aprueba el anteproyecto como proyecto de ley del Gobierno.
• Autoriza su remisión a las Cortes Generales, normalmente al Congreso de los Diputados.

En este punto el texto deja de ser un mero anteproyecto y pasa a ser un proyecto de ley, iniciándose ya formalmente el procedimiento legislativo parlamentario.

2. Inicio en el Congreso: admisión y enmiendas

Recibido el proyecto de ley, el Congreso abre su propio procedimiento:

• Calificación y admisión a trámite: la Mesa del Congreso analiza la iniciativa y la admite a trámite si cumple los requisitos formales.
• Publicación en el Boletín de las Cortes: el texto se publica íntegramente, lo que marca el comienzo del debate parlamentario en sentido estricto.
• Apertura del plazo de enmiendas: se abre un plazo para que los grupos parlamentarios presenten:
  • Enmiendas a la totalidad (devolución o texto alternativo), si se quiere rechazar globalmente el proyecto o sustituirlo por otro.
  • Enmiendas parciales, que modifican artículos concretos.

3. Debate de totalidad y trabajo en comisión

Si se presentan enmiendas a la totalidad, se celebra un debate de totalidad en el Pleno. En él, el Gobierno defiende el proyecto y los grupos que hayan presentado enmiendas exponen sus motivos para rechazarlo o sustituirlo. El Pleno puede:

• Rechazar las enmiendas a la totalidad: el proyecto continúa su tramitación.
• Aprobar una enmienda de devolución: el texto vuelve al Gobierno y el procedimiento concluye.
• Aprobar un texto alternativo: el proyecto continúa, pero sobre la base de ese nuevo texto.

Superada esta fase, el proyecto pasa a la comisión competente:

• Se designa una ponencia, formada por diputados de los distintos grupos, que estudia las enmiendas parciales y elabora un informe.
• La comisión debate y vota el informe de la ponencia y las enmiendas, aprobando un dictamen que será la base del debate en Pleno.

4. Pleno del Congreso y remisión al Senado

El dictamen de comisión se eleva al Pleno del Congreso, donde se debaten:

• El texto resultante de la comisión.
• Las llamadas enmiendas vivas, es decir, aquellas no incorporadas en comisión pero mantenidas por sus autores.

El Pleno vota el conjunto del proyecto de ley. Si se aprueba, el texto se remite al Senado, que actúa como Cámara de segunda lectura.

5. Tramitación en el Senado y vuelta al Congreso

En el Senado el procedimiento es similar, aunque más abreviado:

• Se admite a trámite y se abre un plazo de enmiendas.
• Intervienen ponencia y comisión, que elaboran un dictamen.
• El Pleno del Senado puede:
  • Aprobar el texto sin cambios, en cuyo caso la ley queda lista para su sanción y publicación.
  • Aprobar enmiendas, devolviendo el texto al Congreso para que las acepte o rechace.
  • Ejercer el veto, devolviendo el texto al Congreso con una propuesta de rechazo global.

El Congreso responde:

• Puede levantar el veto del Senado por mayoría absoluta en una primera votación, o por mayoría simple transcurridos dos meses.
• Puede aceptar o rechazar las enmiendas del Senado, por mayoría simple.

El texto que finalmente aprueba el Congreso se envía al Rey para su sanción y promulgación, y se publica en el BOE, momento en el que la norma entra en vigor en los términos que ella misma disponga.

6. Procedimiento de urgencia y reales decretos-ley

Si se declara el procedimiento de urgencia, los plazos de presentación de enmiendas y de tramitación en comisión y Senado se reducen a la mitad, y el Senado dispone de un plazo mucho más breve para pronunciarse. La estructura de fases se mantiene, pero todo se concentra temporalmente.

En los reales decretos-ley, el Gobierno aprueba directamente la norma y la remite al Congreso para su convalidación o derogación en un plazo máximo de 30 días. El Congreso celebra un único debate de convalidación; además, puede acordar su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, abriendo entonces un cauce de enmiendas similar al descrito, pero partiendo de un texto ya vigente que se revisa y consolida.

En el sistema español, los ministerios son los protagonistas de la fase gubernamental de elaboración de normas: identifican la necesidad regulatoria, redactan anteproyectos de ley y proyectos de reales decretos y órdenes ministeriales, elaboran la memoria de análisis de impacto normativo y gestionan las consultas e informes, antes de que el texto pase por la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y, en su caso, al Consejo de Ministros. La Ley 50/1997 del Gobierno y la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común fijan los principios y trámites básicos, mientras que el Ministerio de la Presidencia, a través de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, coordina y supervisa técnicamente la calidad de estas iniciativas. A continuación se resumen las principales competencias de los ministerios y de sus órganos internos en todo este ciclo.

Marco normativo básico

Las competencias ministeriales en la elaboración de normas se apoyan, principalmente, en:

• Ley 50/1997, del Gobierno (Título V, arts. 24‑27), que regula la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno y de sus miembros. Puede consultarse en la Ley 50/1997.
• Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, que fija los principios de buena regulación, participación ciudadana y publicidad normativa (especialmente su Título VI). El texto está en la Ley 39/2015.
• Real Decreto 1081/2017, sobre la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, que concreta su relación con los ministerios y el informe que debe emitir sobre anteproyectos de ley, proyectos de reales decretos-ley y reales decretos reglamentarios, disponible en el Real Decreto 1081/2017.
• Las sucesivas normas de estructura ministerial (por ejemplo las que modifican el Real Decreto 139/2020) que distribuyen funciones entre Secretarías de Estado, Subsecretarías y Direcciones Generales, como el Real Decreto 446/2022.
• La Ley 40/2015, que completa el marco sobre organización y órganos de la Administración General del Estado.

Competencias generales de los ministerios

Según la Ley 50/1997, los ministros, como titulares de sus departamentos, tienen competencia y responsabilidad en su esfera específica y les corresponde, entre otras funciones, ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento. En la práctica, esto se traduce en:

• Detectar problemas que requieren regulación y proponer la inclusión de iniciativas en el Plan Anual Normativo
• Impulsar la elaboración de anteproyectos de ley, proyectos de reales decretos legislativos y reales decretos reglamentarios dentro de su ámbito material (art. 26 Ley 50/1997).
• Dictar órdenes ministeriales en materias propias del departamento (art. 24 Ley 50/1997, que ordena las formas de decisión del Gobierno y sus miembros).

Tramitación interna en cada ministerio

Papel de direcciones generales y centros directivos

El art. 26 de la Ley 50/1997 establece que el centro directivo competente del ministerio es quien redacta el texto y elabora de forma preceptiva la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que debe incluir, entre otros:

• Justificación de la necesidad y oportunidad de la norma y de las alternativas estudiadas.
• Análisis jurídico, listado de normas derogadas y adecuación al reparto competencial.
• Impactos económico y presupuestario, con test PYME y cargas administrativas.
• Impacto de género y, tras reformas recientes, impacto en cambio climático.
• Resumen de las aportaciones recibidas en la consulta pública previa.

Secretarías Generales Técnicas y servicios jurídicos

Los proyectos deben ser informados por la Secretaría General Técnica del ministerio o ministerios proponentes (art. 26.5 Ley 50/1997). Esta ejerce la función jurídico‑técnica: revisión de legalidad, coherencia sistemática, técnica normativa y, en coordinación con la Abogacía del Estado, encaje con el conjunto del ordenamiento.

Además, todas las relaciones formales con la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa se articulan “a través de las Secretarías Generales Técnicas” (art. 4 del Real Decreto 1081/2017).

Subsecretarías y Secretarías de Estado

Las Subsecretarías suelen coordinar internamente la tramitación normativa del departamento, garantizando el cumplimiento de plazos e impulsando la obtención de informes, así como la elevación de los expedientes a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.

Las Secretarías de Estado intervienen como órganos políticos responsables en su sector: orientan el contenido de las iniciativas, validan los borradores y representan al departamento en las reuniones de coordinación política cuando la materia afecta a varios ministerios.

Consultas, audiencia pública e informes

Conforme al art. 26 de la Ley 50/1997 (enlazado con la Ley 39/2015), los ministerios deben:

• Realizar una consulta pública previa a través del portal web del departamento, salvo excepciones justificadas (por ejemplo normas organizativas o urgencia), recabando opiniones sobre el problema, la necesidad de la norma y alternativas.
• Llevar a cabo el trámite de audiencia e información pública cuando la norma afecte a derechos e intereses de las personas, publicando el texto en la web ministerial.
• Solicitar los informes preceptivos de otros ministerios: Hacienda (cuando se incide en organización, personal, procedimientos o gasto), Política Territorial (si afecta al reparto competencial), y otros órganos especializados o independientes.

Coordinación interministerial y elevación al Consejo de Ministros

Antes de llegar al Consejo de Ministros, las iniciativas deben pasar por:

• El informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, que analiza calidad técnica, rango, coherencia con el resto del ordenamiento y suficiencia de la memoria de impacto (art. 2 y 3 del Real Decreto 1081/2017, modificado por el Real Decreto 126/2022).
• La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, que examina todos los asuntos que vayan a someterse al Consejo de Ministros, incluido el análisis de conflictos de competencias entre departamentos (art. 8 Ley 50/1997).

Finalmente, el Consejo de Ministros, a propuesta del ministro competente, aprueba los proyectos de ley para remitirlos a las Cortes, así como los reales decretos‑leyes, reales decretos legislativos y la mayor parte de los reales decretos reglamentarios (art. 5 Ley 50/1997). Los ministerios, por tanto, concentran la iniciativa, la redacción y la gestión procedimental, mientras que el Consejo de Ministros asume la decisión política última.

En la actual Legislatura XV del Congreso de los Diputados se han aprobado, hasta la fecha, 31 leyes (sumando proyectos de ley del Gobierno y proposiciones de ley parlamentarias). Con la base de datos disponible, no es posible determinar cuántas de esas 31 leyes han pasado por un trámite de consulta pública previa o audiencia/información pública en su fase gubernamental. Técnicamente, si se cruza la información parlamentaria con la de consultas y audiencias del Ejecutivo, el número de leyes para las que se pueda trazar esa conexión es 0, pero esto refleja una limitación del modelo de datos, no que dichas consultas no se hayan realizado.

Número de leyes aprobadas en la Legislatura XV

En la información parlamentaria analizada se identifican 31 iniciativas con rango de ley que han culminado su tramitación como leyes en la Legislatura XV del Congreso. En esa cifra se incluyen:

• Proyectos de ley procedentes del Gobierno.
• Proposiciones de ley procedentes de los grupos parlamentarios.

La selección se ha hecho tomando solo iniciativas del Congreso, de la legislatura en curso, con tipo “Proyecto de Ley” o “Proposición de Ley” y que en su secuencia de estados figuran como aprobadas o concluidas con aprobación (estados finales identificados internamente como 12, 21 o 45).

Entre esas 31 leyes hay normas de muy distinto tipo: reformas del Reglamento del Congreso, una ley orgánica de amnistía, leyes sobre movilidad sostenible, servicios de atención a la clientela, eficiencia del Servicio Público de Justicia, modificación de normas de tráfico, cambios en la responsabilidad civil en accidentes de circulación, creación de una Agencia Estatal de Salud Pública, reformas del Concierto Económico vasco o del Convenio Económico navarro, entre otras. Todas ellas tienen en común que han alcanzado el BOE como leyes en la Legislatura XV.

Qué sabemos sobre las consultas públicas previas

Para contestar cuántas de esas leyes proceden de un anteproyecto sometido a consulta pública previa o audiencia/información pública, se ha cruzado la base de datos parlamentaria con la del Ejecutivo donde se registran:

• Fases denominadas “Consulta Pública” y “Audiencia Pública”.
• Publicaciones clasificadas como “Anteproyecto de Ley” en el campo de tipo.

Esa base de datos de consultas y audiencias muestra que, desde el 20 de noviembre de 2023 (fecha de inicio de la Legislatura XV), se han registrado centenares de fases de participación vinculadas a anteproyectos de ley de todo tipo y ámbito (estatal y autonómico). Solo en el filtro aplicado a “Anteproyecto de Ley” y fases de “Consulta Pública” o “Audiencia Pública” aparecen 750 fases diferentes, distribuidas en un gran número de anteproyectos.

Es decir, el mecanismo de consulta y audiencia pública se está utilizando de forma intensiva en el período que coincide con la Legislatura XV, tanto en la Administración General del Estado como en las comunidades autónomas. En algunos textos de consulta se cita expresamente el artículo 133 de la Ley 39/2015, como base jurídica para abrir la participación ciudadana antes de elaborar un anteproyecto de ley, lo que confirma que el esquema “consulta previa → anteproyecto → proyecto de ley” está en funcionamiento.

Por qué no puede darse una cifra precisa

El problema es la trazabilidad entre fases ejecutivas y leyes parlamentarias:

• La tabla de consultas y audiencias identifica cada fase mediante un proyecto_id propio del Ejecutivo y la etiqueta “Anteproyecto de Ley”, con su título y fechas.
• La base parlamentaria identifica las leyes por su número de expediente (por ejemplo, 121/000009 para la Ley de Movilidad Sostenible) y no incorpora un identificador común que enlace directamente con ese proyecto_id del anteproyecto.
• No existe en la base parlamentaria un campo que marque de forma homogénea “esta ley procede de un anteproyecto que tuvo consulta pública X o audiencia Y”.

Como consecuencia, aun sabiendo que hay muchas consultas públicas sobre anteproyectos y que hay 31 leyes aprobadas, no se puede emparejar de forma automática cada ley con su anteproyecto correspondiente. En la práctica, el cruce de datos devuelve que “ninguna de las 31 leyes tiene vinculada, en esta base de datos, una consulta o audiencia previa identificable”, pero eso obedece a la ausencia de un identificador compartido, no a la inexistencia real de esos trámites.

Respuesta a tu pregunta

Con la información disponible se puede afirmar con seguridad:

• Total de leyes aprobadas en la Legislatura XV: 31.
• Leyes para las que se pueda acreditar, en esta base de datos, un proceso previo de consulta o audiencia pública: 0, por falta de trazabilidad técnica entre bases de datos, no porque esos procesos no hayan existido.

Para obtener una cifra exacta de cuántas de esas 31 leyes han estado sometidas a consulta pública previa o audiencia/información pública sería necesario hacer un trabajo adicional caso por caso, combinando:

• Las fichas de cada proyecto de ley en el Congreso.
• Los registros de consultas y audiencias de los ministerios competentes.
• Y, en su caso, las referencias a anteproyectos en las exposiciones de motivos de las propias leyes.

Ese ejercicio detallado excede lo que permiten los datos estructurados manejados aquí; por tanto, más allá de los 31 totales, no se dispone de una cifra fiable de cuántas leyes han seguido exactamente “un proceso de consulta pública similar”.